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LA
POLITICA COMUN DE INMIGRACION Y ASILO
EN LA UNION EUROPEA
Ángel G. CHUECA SANCHO
Correo electrónico: agchueca@unizar.es
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Objetivos de esta
Unidad
Abreviaturas más
utilizadas
SUMARIO:
1.- INTRODUCCIÓN
GENERAL:
a)
El Tratado de la Unión Europea como punto de
partida
b)
¿De quiénes hablamos? Nacionales, ciudadanos de la
UE, extranjeros, refugiados y apátridas.
2. LA REGULACIÓN
DE LOS TRATADOS VIGENTES Y DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA
CONSTITUCIÓN PARA EUROPA:
a)
La regulación básica del Tratado de la Comunidad
Europea
b)
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y los
extranjeros.
3.
EL RÉGIMEN DEL CRUCE
DE FRONTERAS:
a.
Cruce de fronteras interiores
b.
Cruce de fronteras exteriores:
b-1) La exigencia de visado para el cruce de las fronteras exteriores
b-2) El denominado “modelo integrado de seguridad de fronteras” (acervo
Schengen).
b-3) El Sistema de Información de Schengen y el Sistema de Información de Visados (VIS)
b-4) La creación de la Agencia de Control de Fronteras.
4.
LAS POLÍTICAS DE
INMIGRACIÓN:
a.
Los problemas surgidos en el establecimiento de
una política común de inmigración
b.
La necesidad de adoptar normas comunes sobre
admisión y residencia de extranjeros.
5.
EL RÉGIMEN DEL ASILO:
a.
Las previsiones generales
b.
El Estado responsable de examinar una solicitud de
asilo
c.
El sistema Eurodac o el control dactilar de los
solicitantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.
6.
A MODO DE CONCLUSIÓN.
Bibliografía y algunas direcciones
útiles de Internet
Cuestiones a debate
Test de autoevaluación.
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Objetivos de
esta Unidad.
1° Examen del estado actual de la inmigración y el
asilo en la Unión Europea.
2° Estudio del proceso
de elaboración de una política común de inmigración.
3° ¿Cómo se están
aplicando las normas vigentes?
4° Conexión entre esta
política común y los derechos humanos en la Unión Europea.
Abreviaturas
más utilizadas:
AUE: Acta Única Europea
CE: Comunidad Europea
EEE: Espacio Económico
Europeo
TA: Tratado de Ámsterdam
TCE: Tratado de la
Comunidad Europea
TJCE: Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (denominado asimismo de la UE)
TM: Tratado de
Maastricht
TUE. Tratado de la
Unión Europea
UE: Unión Europea.
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INTRODUCCIÓN GENERAL.
Estudiamos en esta Introducción dos aspectos: El Tratado de la Unión
Europea como punto de partida y las
categorías de personas que pueden hallarse hoy en el territorio de un Estado
miembro de la UE.
a) El Tratado de la
Unión Europea como punto de partida.
Vamos a estudiar en esta Unidad la relación entre la Unión Europea y
la inmigración. Este estudio se realiza en un momento
concreto; ello resulta relevante porque en estos mismos instantes la Unión
Europea (UE) prepara normas en la materia que examinamos.
Para comprender bien la Unidad,
deberemos partir de la UE; sus tratados son
extremadamente complejos. El
29 de Octubre de 2004 se firmaba en Roma el
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en
proceso de ratificación.
Nos referimos a la UE de los 25 Estados miembros, en proceso de ampliación porque son candidatos otros cuatro Estados
(Bulgaria, Rumania, Croacia y Turquía).
Se prevé que Bulgaria y Rumania se integren el 1 de Enero de 2007
Hoy la UE aglutina una estructura muy compleja; para racionalizarla
hablamos de los tres pilares: El de la integración o pilar comunitario
(formado por dos Comunidades, la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de
Energía Atómica), el segundo pilar formado por la Política Exterior y de Seguridad
Común y el tercer pilar formado por
la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal. Hablaremos así del primer pilar, del
segundo y del tercero.
La inmigración se plantea en los pilares primero y tercero; en la
evolución de esta materia se ha producido un trasvase desde el tercer pilar
al primero; el trasvase se produce
desde el tratado de Maastricht (1992) al de Ámsterdam (1997). El Tratado de Niza (2000) apenas si ha
modificado algunos aspectos de esta materia.
En todo el complejo entramado que conforma la UE juegan asimismo varios
aspectos relevantes en esta materia; destaquemos los más significativos:
-En primer lugar el derecho de la UE, que sus Estados miembros están
obligados a respetar; es preciso que
recordemos la primacía de ese derecho
sobre los ordenamientos de los Estados miembros y también el efecto directo
que tienen muchas de sus normas (no
todas sus normas) en los citados derechos internos.
-En segundo término la cuestión de las competencias: La inmigración
sigue siendo una competencia sobre todo de los Estados miembros; pero cada
día en mayor medida es competencia de la misma Unión (en la estructura
actual, sobre todo de la Comunidad Europea, como demuestran los arts. 61 a 69
del TCE).
-En tercer término, la conexión entre inmigración y libre circulación
de las personas en la UE no resulta difícil de comprobar; inicialmente la
libre circulación se estructura para
los ciudadanos de la Unión Europea. Hoy se estudia hasta dónde pueden beneficiarse
de la misma los extranjeros con residencia permanente.
-Tampoco puede olvidarse finalmente la conexión entre inmigración y
derechos humanos (DH); esta Europa de los DH, que con tanta frecuencia los
proclama en su discurso oficial interno e internacional, no puede despreciar,
no puede olvidar los DH de los inmigrantes.
Por
otro lado recordaremos que es el
Consejo Europeo quien diseña la
política común de inmigración y asilo; en su diseño ha recorrido un largo
trecho desde Tampere (1999) a la actualidad.
Hasta ahora, las Conclusiones del Consejo
Europeo han de asumirse con cautela,
sobre todo en dos aspectos:
1º Intentan reforzar la
llamada “ciudadela europea”, controlando muy estrictamente la inmigración, a
pesar de que se afirma (Tampere) que “se persigue el objetivo de lograr una
Unión Europea abierta y segura”. Tras
el 11 de Septiembre de 2001 se busca la seguridad a cualquier precio.
2º Se afirma que la UE
debe garantizar “un trato justo” a los extranjeros que residen legalmente en
territorio de un Estado miembro de la UE.
¿Puede entonces dar la misma Unión (una UNIÓN DE DERECHO, no lo olvidemos) un “trato injusto” a los que
residan ilegalmente en territorio de un Estado miembro?
La UE tiene en esta materia tres grandes objetivos: El control de los
flujos migratorios, la integración de los inmigrantes (por los menos de los
que se hallen en situación regular) y la cooperación internacional con los
Estados de origen y de tránsito .
Hoy el acento se pone en el
primer objetivo; poco a poco se va abriendo camino el tercero; apenas si se
hace algo en el segundo, donde las obligaciones caen principalmente
sobre la sociedad civil y los entes descentralizados de Estados de recepción.
Resulta asimismo oportuno no olvidar que los Acuerdos de Schengen (de
1985 y 1990), relativos a la supresión total de los controles en las
fronteras comunes, y el Convenio de Dublín de 1990, relativo a la
determinación del Estado responsable de las solicitudes de asilo presentadas
en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, constituyen dos textos
muy importantes de este análisis. A
ellos nos referiremos con frecuencia; además forman parte ya del acervo de la
Comunidad Europea.
Gran parte de las normas de la
UE se hallan recogidas y actualizadas
en la Documentación de este Curso E-Learning. Alguno de los casos más
actuales será asimismo analizado.
b) ¿De quiénes hablamos?
Nacionales, ciudadanos de la UE, extranjeros, refugiados y apátridas.
En cuanto a las personas físicas
generalmente un Estado distingue entre nacionales, extranjeros, refugiados y
apátridas. En el caso de los 25 Estados miembros de la Unión
Europea a esas categorías sumaremos la de los ciudadanos de la UE .
Veamos ahora las
diferentes categorías de personas que pueden
hallarse en el territorio de un Estado miembro de la UE. Son cinco: Nacionales, ciudadanos de la UE
que residen en Estado distinto al que sean nacionales, extranjeros,
refugiados y apátridas. Por tanto, no
podemos jugar ya con la clásica disyuntiva de nacionales-extranjeros, porque
tal disyuntiva supone actualmente una simplificación inadmisible.
Destacaremos los
aspectos más relevantes de estos conceptos:
La primera
categoría incluye pues a los
nacionales. Es nacional de un Estado la persona ligada a él por un
vínculo jurídico, por unos derechos y unas obligaciones; somos españoles las
personas ligadas a España por tales vínculos jurídicos, son franceses las
personas ligadas a Francia por ese vínculo, etc.
En los Estados miembros de la Unión
Europea existe a la vez otro vínculo jurídico, el formado por la ciudadanía
de la Unión. De esa forma se
acumulan los dos vínculos jurídicos:
Los españoles (que vivimos en España)
disfrutamos a la vez de la
nacionalidad española y de la ciudadanía de la Unión, lo mismo puede
decirse de los alemanes que viven en Alemania, etc. Nos encontramos pues con
el máximo nivel posible de derechos.
Por tanto, la segunda categoría está formada por los ciudadanos de la
UE que residen en un Estado distinto a aquél del que sean
nacionales. En realidad, como dice el
art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, “será ciudadano de la Unión toda
persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”. Ciudadanía de la Unión Europea y
nacionalidad de un Estado miembro se hallan indisolublemente unidas: Se
adquieren y se pierden conjuntamente.
Si analizamos los
derechos atribuidos a estos ciudadanos, comprobaremos que los italianos que residen en Bélgica o los
franceses que residen en España tienen casi los mismos derechos que los propios belgas o que los mismos
españoles, pero carecen de algunos
derechos políticos; carecen del derecho a participar en las elecciones
regionales y estatales. Su situación
es muy similar (pero no idéntica) a la de los nacionales y disfrutan de
un elevado nivel de protección jurídica, pero no del
nivel máximo.
La tercera categoría está formada por
los extranjeros en sentido propio, o sea por las personas que son
nacionales de cualquier Estado no miembro de la Unión Europea; por ejemplo, son
extranjeros los marroquíes que residen en España, los peruanos que habitan en
Francia, etc.
Su situación no es ni
mucho menos similar a la de los ciudadanos de la UE: Tienen un conjunto de
derechos bastante inferior al de las personas incluidas en la segunda
categoría, sufren un nivel bajo de
protección jurídica.
La cuarta categoría la constituyen
los refugiados, o sea las personas que tienen una nacionalidad pero no
pueden ejercerla, no pueden valerse de ella.
Los refugiados surgen como consecuencia de las guerras, las
persecuciones políticas, el subdesarrollo económico o los desastres
ambientales.
El Derecho
Internacional Público actual solamente reconoce la cualidad de los refugiados
a los perseguidos por motivos políticos.
Entre las normas internacionales actuales destacan la Convención sobre el estatuto de
los refugiados y su Protocolo (adoptados en Ginebra en 1951 y 1967,
respectivamente).
La quinta y última categoría está
formada por los apátridas, las
personas que carecen de nacionalidad;
estas personas son extranjeras en todos los Estados, ningún Estado las defiende o las protege La apatridia tiene, sobre todo, dos causas: El
nacimiento y la pérdida de una nacionalidad sin la adquisición simultánea de
otra. Esa pérdida de nacionalidad
puede ser individual o colectiva; en el segundo sentido podemos recordar las
desnacionalizaciones masivas de la Unión Soviética, de la Alemania nazi o del Congo de Laurent Desiré KABILA en
la década pasada.
La situación de los apátridas
sin duda es la más desprotegida; no obstante, intentan mejorarla los
Convenios de Nueva York de 1954 y 1961.
En el caso de los apátridas no podemos hablar de protección jurídica sino más bien de
desprotección jurídica.
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2. LA REGULACIÓN DE LOS
TRATADOS VIGENTES Y DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA
EUROPA.
Nos situamos ahora en el Tratado de Niza que apenas modificó al de Ámsterdam; la modificación se limita al art. 67
del TCE, donde se recogen los modos de decisión del Consejo de la UE durante
un período de cinco años (que terminaron el 30 de Abril de 2004) y en el
período posterior. Además en Niza se
adoptaba el Protocolo sobre el art. 67 del Tratado de la Comunidad Europea,
que completa el panorama.
Hoy la libertad de circulación se ha
convertido en el elemento central del espacio
de libertad, seguridad y justicia cuya creación y desarrollo es ahora un objetivo de la
propia Unión Europea de acuerdo con lo establecido por el párrafo cuarto del
artículo 2 del Tratado de la Unión
Europa (TUE ) :
Artículo 2.
"(La Unión tendrá los siguientes objetivos) ": ..." mantener y
desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el
que está garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con
medidas adecuadas respecto al control
de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención
y la lucha contra la delincuencia"
El régimen vigente se configura en
cinco dimensiones que constituyen el marco general de la normativa de la
Unión Europea:
i) El establecimiento del Título IV del TCE cuya rúbrica es precisamente "Visados,
asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de
personas".
ii) El mantenimiento dentro del TUE del Título VI
(el denominado "tercer pilar" de la Unión) pero cuyo ámbito se
reduce de modo drástico para comprender únicamente las "Disposiciones
relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal".
iii) La integración definitiva en el marco de la
Unión Europea del acervo de Schengen
por medio del Protocolo nº2, Anejo al TUE y al TCE, incluido en el Acta Final
de la Conferencia de Ámsterdam.
iv) El establecimiento, en lo relativo a las normas y políticas de libre
circulación de personas, de situaciones diferenciadas para tres Estados
miembros de la Unión: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, sobre la base de tres
Protocolos (Nº 3,4, y 5), anejos así mismo al TUE y al TCE .
La posibilidad de
que los Estados miembros
recurran a procedimientos de
"Cooperación reforzada" (cap. VII del TUE). A ellas se añaden
normas específicas sobre cooperación reforzada en el marco del TCEE (artículo
11 TCE) y en el marco del Titulo VI del TUE
(art.40 TUE).
a) La regulación
básica del Tratado de la Comunidad Europea.
Nos situamos ahora en el TCE, en concreto en su parte tercera (Políticas de la
Comunidad); allí encontramos el
capítulo IV sobre visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas
con la libre circulación de personas (arts. 61-69).
La adopción de normas en esta dirección se
está produciendo desde hace algún tiempo; en esa adopción a veces se
complementan acciones adoptadas en el tercer pilar (la Cooperación Policial y
Judicial en Materia Penal) y en el primer pilar (la CE). Ello ha sucedido cuando el 28 de Noviembre
de 2002 el Consejo adoptaba una Decisión marco destinada a reforzar el marco
penal para la represión de la ayuda a la entrada (por tanto en el tercer
pilar), a la circulación y a la estancia irregulares y el mismo día el
Consejo adoptaba una Directiva destinada a definir la ayuda a la entrada, a
la circulación y a la estancia irregulares (por tanto en virtud del art. 61,
a) y 63, b), del TCE)
El protocolo nº 4 sobre
la posición de Gran Bretaña y de Irlanda excluye la aplicación de estas
normas (o de las adoptadas con base en ellas) a ambos Estados insulares,
salvo que expresamente uno de esos Estados decida lo contrario ante una
medida concreta.
¿En qué ámbitos
concretos puede adoptar medidas el Consejo?
El art. 63 resulta bastante expresivo en esa dirección:
-Encontramos en primer
lugar el asilo de personas que no
ostenten la ciudadanía de la UE.
Ha de tenerse presente que la regulación del asilo de los ciudadanos
de la Unión se realiza en un protocolo distinto, adoptado a propuesta de
España y donde existe un amplio disenso en el fondo de la cuestión.
Según la norma citada,
el Consejo puede adoptar medidas en materia de asilo, con arreglo a la
Convención de Ginebra de 1951 y al protocolo de 1967 sobre el estatuto de los
refugiados; el Consejo puede determinar los criterios y mecanismos de examen
de una solicitud de asilo, las normas mínimas para la acogida de los
solicitantes de asilo y las normas
mínimas para conceder o retirar el estatuto de refugiado. En la misma materia el Consejo puede
fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de
refugiados y de personas desplazadas.
-A su vez el art. 63
afirma en su párrafo 3º, b) que el Consejo también regulará "la inmigración y la residencia
ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales"; sin
entrar expresamente en la expulsión propiamente dicha (que continuará siendo competencia de cada uno
de los Estados miembros), sí parece que las normas comunitarias pueden llevar
en el futuro a homogeneizar las devoluciones de extranjeros e incluso la
salida obligatoria de los mismos.
Desde esta óptica puede
afirmarse que el control de los
extranjeros -efectuado hoy individualmente por cada Estado- puede realizarse en el futuro a nivel de la UE. El examen de la actual jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas permite afirmar que deberán aplicarse los criterios
de legalidad, legitimidad y necesidad democrática presentes en la Convención
de Roma.
Como ya indicábamos, en
sentido propio, la expulsión se halla ausente de esta regulación. Pero la armonización de las condiciones de
entrada y permanencia de extranjeros entre Estados miembros permite pensar en
una armonización futura de la expulsión de aquellos.
Una armonización que ha
comenzado ya, como demuestra, entre otras medidas, el Libro Verde de la Comisión relativo a una política
comunitaria de retorno de los residentes ilegales.
Esta armonización se
halla presente de un modo inequívoco en la Directiva 2001/40/CE del Consejo,
de 28 de Mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en
materia de expulsión de nacionales de terceros países. La Directiva contempla el reconocimiento
mutuo de una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro (Estado
miembro autor) cuando la persona expulsada se encuentre en otro Estado
miembro (Estado miembro de ejecución); pues bien, esta cooperación judicial
cubre tanto las situaciones en las cuales el extranjero (no nacional de un
Estado miembro de la UE, como antes señalamos) es condenado por constituir
una amenaza grave y actual para el orden público o la seguridad nacionales
como cuando la expulsión se basa en el incumplimiento de las normas estatales
sobre entrada y residencia de extranjeros (entrada irregular, residencia
irregular).
Por otra parte es
preciso recordar la Directiva 2003/110/CE del Consejo, de 25 de Noviembre de
2003, sobre la asistencia en casos de tránsito a efectos de repatriación o
alejamiento por vía aérea (DO L 321, 6-12-2033, p. 26)
-Afirma el art. 63,
párr. 4º, que el Consejo de la UE adoptará medidas que "definan los
derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado
miembro pueden residir en otros Estados miembros". Esta norma recuerda que la admisión de
un extranjero (no ciudadano de la UE) sigue siendo una competencia propia de
cada Estado; éste lo admite en su territorio, pero no por ello puede circular
libremente por territorio de otros Estados miembros. Por eso señalábamos anteriormente que el
art. 12 del TCE establece la libre circulación de los ciudadanos de la UE,
pero no de los extranjeros que residan legalmente en el territorio de sus
Estados miembros.
No debe olvidarse que
todo el Título sobre visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas se entiende sin perjuicio
de las responsabilidades de los Estados en el mantenimiento del orden público
y en la salvaguardia de la seguridad interior. Incluso cabe que se adopten medidas provisionales en caso de
una emergencia caracterizada por la llegada repentina de nacionales de
terceros países (art. 64).
Obviamente las medidas, a adoptar por el
Consejo, afectan a los derechos
humanos o fundamentales de los extranjeros; ciertamente pueden violarlos de
modo flagrante o respetarlos de modo escrupuloso.
Como parte del TCE, ese
Título también se somete al Tribunal de Justicia, pero con unos
condicionamientos verdaderamente excepcionales, que limitan la posible
protección de los derechos fundamentales por semejante órgano judicial (planteamiento del recurso
prejudicial sólo por un órgano
jurisdiccional nacional de última instancia e incompetencia del Tribunal de
Justicia sobre las medidas o
decisiones de los Estados miembros relativas al mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la
seguridad interior, también denominada CLÁUSULA DE SOBERANÍA).
-La integración del acervo Schengen.
Otro ámbito, que puede
afectar a los derechos humanos de los extranjeros, es la integración del
acervo Schengen en el TUE y en el TCE.
El protocolo nº 2 prevé expresamente esta integración; la integración
se producía formalmente mediante la Decisión nº 1999/435/CE relativa a la
definición del acervo de Schengen. La integración se produce "a
trece" y hoy “a veintitrés” pues Irlanda y Reino Unido no participan en
ella; además se concede un estatuto peculiar o particular a Dinamarca. El acervo Schengen se integró tal cual, con algunas ligeras adaptaciones
institucionales.
El acervo de
Schengen (según lo define el propio Protocolo Schengen) comprende
diferentes instrumentos : i) El acuerdo (marco) de Schengen de 1985. ii) El
Convenio de Schengen de 1990, de aplicación del acuerdo marco de 1985. iii)
Los Protocolos y Acuerdos de adhesión a los instrumentos citados, firmados
por Italia, España y Portugal, Grecia, Austria y Dinamarca, Finlandia y
Suecia. iv) Las decisiones y declaraciones adoptadas por el Comité Ejecutivo
del Convenio de 1990, así como actos adoptados para la aplicación del
Convenio por instancias a las que el Comité Ejecutivo hubiera atribuido
competencias decisorias.
-Por lo que se refiere a las situaciones diferenciadas para el
Reino Unido, Irlanda y Dinamarca , en cuanto a normas y políticas de
libre circulación de personas, hay que decir lo siguiente.
Respecto al
Reino Unido : i) A pesar del establecimiento del mercado interior,
este país conserva el derecho a controlar el cruce por sus fronteras
interiores de ciertas categorías de personas, cruce que no es controlado por
los demás Estados. ii) No le obligan el Título IV TCE ni sus desarrollos
normativos pero conserva el derecho a participar en la adopción y aplicación
de una medida adoptada en el marco del indicado Título y podrá ser admitido
(por el procedimiento de "cooperación reforzada") a la aplicación
de una medida adoptada en ese marco. iii) Puede seguir concluyendo con
Irlanda acuerdos sobre "Zona de Viaje Común". iv) Puede solicitar
participar en algunas o todas las disposiciones del acervo Schengen : la
admisión de su petición se realizará por unanimidad del Consejo. Puede
también solicitar participar en propuestas e iniciativas para desarrollar el
acervo Schengen : la decisión de concesión se realizará por el procedimiento
de "cooperación reforzada".
En cuanto a
Irlanda, su situación es semejante a la del Reino Unido salvo con dos
precisiones : i) Sólo si mantiene sus acuerdos de "Zona de Viaje
Común" con el Reino Unido conservará el derecho a controlar el cruce por
sus fronteras interiores de las mismas categorías de personas que éste. ii)
Irlanda podrá notificar por escrito su deseo de no seguir acogiéndose a las
disposiciones del Protocolo nº4
(relativo a la inaplicación del
Titulo IV del TCE) : en tal caso se aplicarán a Irlanda las
disposiciones normales del Tratado.
En cuanto a
Dinamarca destacan los siguientes aspectos : i) No le obligan el
Título IV TCE ni sus desarrollos normativos salvo en lo relativo a las
medidas que determinen los terceros paises cuyos nacionales deban estar
provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados
miembros, ni a las medidas relativas a un modelo uniforme de visado. ii) Las
partes del acervo Schengen cuya base jurídica quede determinada en el Titulo
IV TCE seguirán vinculando a Dinamarca como normas de un acuerdo
internacional. Por lo que se refiere a las decisiones de desarrollo del
acervo Schengen dentro del Titulo IV, Dinamarca decidirá en cada caso si las
incorpora a su legislación interna: si así lo hace dará origen para con los
demás Estados a una obligación de Derecho Internacional; si no lo hace, los
Estados miembros vinculados por la decisión "considerarán las medidas apropiadas que deban
tomar".
Por otro lado, participan
a veces en esta materia algunos Estados no miembros de la UE; nos referimos
sobre todo a Islandia y Noruega, que forman parte del Acuerdo de Schengen y
del convenio de aplicación de Schengen.
Cuando una Directiva aborda pues una de estas materias, indica si
participan Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y también si lo hacen Islandia y
Noruega.
- Por otra parte existe la posibilidad de
la "Cooperación reforzada". Los círculos de
cooperación reforzada creados estarán
siempre abiertos a todos los Estados miembros que acaten la decisión de base
y las decisiones adoptadas en ese contexto.
En síntesis, tenemos tres Estados miembros de la UE que participan
“a la carta” en esta materia; y tampoco cabe olvidar que la cooperación
reforzada puede existir en el futuro entre varios Estados miembros de la Unión
en esta o en otras materias.
En la aplicación de las
normas del derecho derivado en esta cuestión interesa recordar la Decisión
del Consejo de 13 de Junio de 2002 por la que se adopta un programa de acción
relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras
exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO)
2 .El Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa y los extranjeros.
El “Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa”, cuyo texto final se adoptaba a
mediados de 2004, se firmaba en
Roma el 29 de Octubre del mismo año
y se halla en proceso de ratificación. Consta de cuatro partes, la primera
dedicada sobre todo a los objetivos de la Unión, competencias,
instituciones y vida
democrática; la segunda incluye la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión; la tercera, se centra en las políticas y el funcionamiento de la Unión
y la cuarta se dedica a las disposiciones generales y finales. Además consta
de 36 protocolos, 2 anexos y 50 declaraciones anejas.
Se ha hecho usual
denominar a este Tratado de “Constitución Europea”; sin embargo, debe quedar
claro que los órganos de la Unión lo suelen llamar, con mayor rigor, “Tratado
Constitucional”; sea cual sea la denominación, en definitiva estamos ante un
tratado, adoptado mediante una Conferencia Intergubernamental, cuya ordinaria
revisión debe realizarse, por tanto, a través de otra Conferencia
Intergubernamental.
El nombre formal
(“Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”) puede dar
lugar a confusiones, al emplear el término “Constitución” (generalmente
aplicado a las normas supremas de los Estados),
aunque recordamos que ese mismo término se aplica a un buen número de
tratados mediante los cuales se crean Organizaciones Internacionales; así en
1919 se adopta la “Constitución de la Organización Internacional del Trabajo”
o en 1945 se adopta la “Constitución de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura” o en 1964 se adopta la
“Constitución de la Unión Postal Universal” o, finalmente, en 1989, se adopta
la “Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones”.
Sin duda este Tratado
Constitucional ofrece numeroso
ángulos de interés; en este documento vamos a limitarnos a su relación con
los inmigrantes o extranjeros, es decir con las personas que son nacionales
de Estados no miembros de la Unión Europea.
En esta Unidad resalta la inclusión de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión en la Parte II del Tratado Constitucional. A pesar de ser un texto muy importante, a
nuestro juicio, la Carta tiene tres lagunas o carencias principales: 1) La
diferenciación entre derechos y principios; 2) el difícil acceso del
individuo al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia de la UE
y 3) la desigualdad de derechos de los extranjeros. Nos centraremos en La
desigualdad de derechos de los extranjeros
Para comprobar las graves carencias que en este sentido realizaremos un examen comparativo entre
su contenido y el de algunos tratados internacionales que obligan a todos los
Estados miembros de la Unión Europea, sobre todo el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Situados en el terreno
concreto de la Carta, en principio no
existen problemas en el Título I (DIGNIDAD). Ello se comprueba repasando por
ejemplo las normas relativas a la
“Dignidad humana” (art. II-61), al “Derecho a la vida” (art. II-62), al “Derecho a la integridad de la persona”
(art. II-63), a la “Prohibición de la
tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes” (art. II-64) y
a la “Prohibición de la esclavitud y
del trabajo forzado” (art. II-65). Lo
mismo sucede en el Título
VI (JUSTICIA),
con el “Derecho a la tutela
judicial efectiva y a un juez imparcial” (art. II-107), o la “Presunción de
inocencia y derechos de la defensa” (art. II-108) o los “Principios de
legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas” (art. II-109), o
el “Derecho a no ser juzgado o
condenado penalmente dos veces por la misma infracción” (art. II-110).
Por el contrario, los otros cuatro Títulos de la Parte IIsí pueden ser
considerados como problemáticos; en
ellos observamos las libertades incompletas para los
extranjeros, su igualdad disminuida, una solidaridad de la UE bajo mínimos y
una ciudadanía excluyente.
El Título II recoge las libertades incompletas o recortadas para
los extranjeros en al menos tres de
sus normas:
Por ejemplo, a la hora de
proteger los datos de carácter personal (art. II-68). A pesar de que el
artículo reconoce el derecho para “toda persona”, la propia Unión Europea ha
creado el llamado Sistema EURODAC para recogida de datos de extranjeros que o
bien solicitan asilo o bien han sido detenidos intentando entrar
irregularmente en territorio de un Estado miembro de la Unión; pues bien, el Sistema
EURODAC limita el derecho de protección de datos de las personas extranjeras
sometidas a estos controles.
Más grave resulta el pronunciamiento de la la Carta sobre la libertad profesional y el derecho
a trabajar (art. II-75). Se afirma que toda persona tiene derecho a trabajar
y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada, pero, posteriormente
se concreta que sólo los ciudadano de la Unión tiene la libertad de trabajar,
de buscar empleo, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado
miembro. Pero ¿el derecho a trabajar –como derecho humano- no incluye también la libertad de
trabajar, de buscar empleo?.
Esta desacertada norma afirma además que sólo los nacionales de
terceros países que se hallen regularmente en territorio de un Estado
Miembro tienen derecho “a unas
condiciones laborales equivalentes a las que disfrutan los ciudadanos”,
redacción que suscita por lo menos tres interrogantes:
a) ¿Ni siquiera a los extranjeros que residan legal o regularmente se
les va a dar condiciones laborales “idénticas” a las de los ciudadanos?.
b) ¿Qué sucede entonces con el clásico principio de “a igual trabajo, igual salario”, que cimenta en
gran medida los derechos económicos y sociales y la no discriminación?.
c) ¿Qué haremos pues con quienes se hallen en situación irregular? ¿Pueden ser explotados impunemente, sufriendo condiciones
laborales no equivalentes a las de los ciudadanos de la UE?
La Carta también regula la expulsión, la extradición y la devolución de
extranjeros, sin graves problemas formales (art. II-79). Pero en la realidad, la misma UE admite
los vuelos charter conjuntos de extranjeros en situación irregular, que
constituyen auténticas expulsiones colectivas condenadas por el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, ya se trate de extranjeros en situación regular
ya en situación irregular.
Por otra parte el Título III (Igualdad) proclama una igualdad disminuida de los extranjeros. Ello
sucede sobre todo porque el art. II-81 (“No discriminación”) recoge el principio
esencial de no discriminación, pero su párrafo 2 proclama que la no discriminación por razón de la
nacionalidad sólo beneficia a los
ciudadanos de la Unión Europea.
A su vez el
Título IV (Solidaridad) contempla una solidaridad de la UE para con los
extranjeros bajo mínimos. El art. II-94 “Seguridad social y ayuda
social”, en su párrafo 2º resulta especialmente sangrante: Dice que: “Toda
persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho
a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales (…)”; pero
siendo este un derecho humano de todas las personas, como indica el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su art. 9,
¿Por qué razón y con qué legitimidad
esta Unión Europea, que se dice tan
amante de los Derechos Fundamentales, lo recorta en relación con las personas
que residan en ella de algún modo irregular y que precisen tales prestaciones
o ventajas sociales?
Vemos finalmente en el Título V (Ciudadanía) una ciudadanía
excluyente. Porque la mayoría de los derechos sólo se conceden
a los ciudadanos, no a los extranjeros que residan en la UE.
Pongamos un doble ejemplo de la ciudadanía excluyente: El art. II-99
atribuye el derecho de sufragio activo y pasivo al Parlamento Europeo
solamente a los ciudadanos de la Unión: ¿No se podía haber abierto una puerta
a la participación de los extranjeros que residen regularmente en territorio
de un Estado miembro? La misma pregunta se suscita con el art. II-100, que
atribuye el derecho de sufragio activo y pasivo para las elecciones
municipales a los ciudadanos de la Unión.
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3. EL RÉGIMEN DEL CRUCE
DE FRONTERAS.
Hablamos a veces del
territorio de la Unión Europea. Jurídicamente
ello es inexacto porque sólo los Estados soberanos tienen territorio en sentido internacional; por
tanto, en realidad el territorio pertenece a los Estados miembros de la UE;
en el caso del sistema Schengen, a los Estados partes en el sistema.
Los regímenes de control del cruce de las
fronteras interiores y de las
fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea
tienen lógicamente que ser desarrollados en paralelo y de modo
complementario, una vez establecido el objetivo de la libre circulación de
personas por todo el territorio de la Unión.
De esta forma –como
escribe A. DEL VALLE GÁLVEZ- “ el mercado interior adquiere una nueva lectura
complementaria a la tradicional, ya que en relación con las personas, el “espacio
sin fronteras interiores” del art.14 TCE significa un espacio sin
controles en las fronteras interiores para todas las personas
independientemente de su nacionalidad”.
El TCE establece
también la adopción de medidas que establezcan las condiciones en las que los
nacionales de terceros países puedan viajar libremente en el territorio de
los Estados miembros durante un período no superior a tres meses (art.
62.3.).
a) Cruce de fronteras interiores
Según el Convenio (de
1990) de Aplicación del Acuerdo de Schegen
en su art. 1, se entenderá por “fronteras interiores” las fronteras
terrestres comunes de las partes contratantes, así como sus aeropuertos por
lo que respecta a los vuelos interiores y sus puertos marítimos por lo que
respecta a los enlaces regulares de transbordadores con procedencia o destino
exclusivamente en otros puertos de los territorios de las partes contratantes
y que no efectúen escala en los puertos ajenos a dichos territorios”
El mismo artículo
entiende por “extranjero” toda persona que no sea nacional de un Estado
miembro de las Comunidades Europeas.
El Convenio de
Aplicación del Acuerdo de Schengen señala que las fronteras interiores podrán
cruzarse sin que se realice control alguno de las personas (art. 2).
La eliminación de los
controles en las fronteras interiores para los ciudadanos de la UE es en
principio inmediata, respetando siempre las salvedades aplicables a los
nacionales del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, especificadas en sus
respectivos regímenes de integración diferenciada.
En cualquier caso el
nacional comunitario que no presente al cruzar la frontera interior de otro
estado su pasaporte o documento de identidad podrá ser multado pero no
expulsado.
De acuerdo con el
acervo de Schengen los extranjeros no nacionales de un Estado miembro que
crucen una frontera interior tienen la obligación de declarar su entrada en
el Estado de llegada bien durante el mismo cruce, bien en un plazo de tres
días después del cruce y deben estar provistos de un visado Schengen y de los
documentos de identidad y viaje previstos por la legislación interna de los
países miembros.
Por otra parte, los
controles en las fronteras interiores pueden ser temporalmente restablecidos
por motivos de orden público o de seguridad nacional cumpliéndose condiciones
estrictas de duración, información a las Partes y proporcionalidad.
b) Cruce de fronteras exteriores
Según el Convenio (de
1990) de Aplicación del Acuerdo Schengen se entiende por “fronteras
exteriores” las fronteras terrestres y marítimas, así como los aeropuertos y
puertos marítimos de las partes contratantes, siempre que no sean fronteras
interiores (art. 1); estamos pues ante un concepto negativo, que no puede
entenderse sin el concepto de fronteras interiores.
Por lo que se refiere a
controles del cruce por las fronteras exteriores la situación es diferente a
la existente respecto a las interiores. El Convenio de Aplicación de Schengen
señala que la circulación transfronteriza en las fronteras exteriores estará
sujeta al control de las autoridades competentes (art. 5).
Según el mismo
Convenio, el cruce de las fronteras exteriores solamente puede hacerse por
los pasos fronterizos habilitados para ello
y durante las horas de apertura establecidas (art. 3). Como señala el Manual Común, adoptado por
el Comité ejecutivo creado por el Convenio de aplicación del acuerdo de
Schengen, los pasos habilitados para tal cruce se enumeran taxativamente;
por otra parte, para el cruce de estas fronteras se deberá poseer el o los
documentos reconocidos como válidos.
Un requisito
imprescindible para que funcione el sistema es el que los Estados establezcan
en sus fronteras con Estados no miembros un control eficaz del paso de las
mismas por extranjeros, o sea por nacionales de Estados no miembros de la UE.
Si descendemos a las
normas "europeas" sobre el cruce de fronteras exteriores,
comprobaremos que provienen de tres orígenes:
-Un Reglamento (que analizamos a continuación) que
establece la doble lista de Estados terceros a cuyos nacionales se
deberá o no pedir visado en cualquier Estado de la Unión (salvo los de
régimen de integración diferenciada).
-Diferentes disposiciones
adoptadas en el marco del Título VI del Tratado de Maastricht, que son poco
relevantes en términos generales .
-Finamente incluyen las normas incluidas del acervo
de Schengen incorporadas al Derecho de la Unión y los desarrollos normativos
del Título IV del TCE producidos desde 1999; a pesar de los esfuerzos de la
Comisión, no fue posible adoptar ninguna disposición general sobre los
indicados controles.
b-1) La exigencia de visado para el cruce de las fronteras
exteriores
El Reglamento 539/2001,
por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos
a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de
terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación. Conviene que nos detengamos en este
Reglamento de visados:
-En su anejo I el Reglamento
cita a 132 Estados y tres entidades o autoridades territoriales a cuyos
nacionales se les exige visado; así esta lista refleja desde Afganistán, hasta Zimbabwe, pasando por
Madagascar, Nigeria, Sudán o Uganda.
-En el anejo II se
hallan 42 Estados y dos regiones administrativas especiales (Hong Kong y
Macao) a cuyos nacionales no se les exige el visado; en esta segunda lista se
hallan los candidatos a la UE menos Turquía (integrada en la lista
primera). Esta segunda lista recoge
además a los microestados europeos (Andorra, Mónaco, San Marino), a muchos
Estados latinoamericanos, etc.
La exención de visado
para los nacionales de estos 42 Estados se admite siempre que la duración
total de la estancia no sea superior a los tres meses (art. 1, párrafo 2);
además estamos ante una exención basada en la reciprocidad y, por ello, si
uno de esos 43 Estados exige visado a los ciudadanos de la Unión Europea,
puede pasar de la lista de exención a la primera lista.
Para completar el
panorama habrá que recordar que los nacionales de Islandia, Noruega y
Liechtenstein tienen garantizada la libre circulación de personas como si
tales Estados fuesen miembros de la Unión Europea; esa garantía la ofrece el
Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
La última revisión de este Reglamento se
producía mediante el Reglamento (CE) 453/2003, del Consejo, publicada en DO
de 13 de Marzo de 2003, p. 10, incluyendo a Ecuador en la lista de Estados
cuyos nacionales precisan visado
Finalmente cabe hablar
de las excepciones que pueden establecer los Estados miembros al citado
Reglamento; el art. 4 permite esas
excepciones en cinco casos:
-Titulares de
pasaportes diplomáticos u otros pasaportes oficiales
-Titulares de
salvoconductos expedidos por ciertas Organizaciones Internacionales
Intergubernamentales a sus funcionarios;
-Tripulación civil de
buques y aeronaves;
-Tripulación y
acompañantes de vuelos de asistencia y salvamento y
-Tripulación civil de
buques que operen en las vías fluviales internacionales.
Pues bien, esta exigencia
de visado para el cruce de las fronteras exteriores se ha completado con el
REGLAMENTO (CE) 2133/2004 del Consejo, de 13 de Diciembre de 2004, sobre la
obligación, para las autoridades competentes de los Estados miembros, de
proceder al sellado sistemático de los documentos de viaje de los nacionales
de terceros países en el momento de cruzar las fronteras exteriores de los
Estados miembros y por el se
modifican a tal efecto las disposiciones del Convenio de Aplicación
del Acuerdo de Schengen y el Manual Común. De esta manera se controla todavía en
mayor medida el cruce de las fronteras exteriores de la Unión.
b-2) El denominado “modelo integrado de seguridad de
fronteras” (acervo Schengen).
En materia de visados debe diferenciarse entre
visados Schengen,
otorgables para una estancia máxima de tres meses en el espacio Schengen y
otros visados cuya concesión corresponde aún a los Estados Miembros.
Según el artículo 62.2.
a) del TCE el Consejo adoptará "medidas" sobre el cruce de las
fronteras exteriores de los Estados miembros en las que se establezcan
"las normas y procedimientos" que deben aplicar dichos Estados para
la realización de controles sobre las personas en tales fronteras.
Más específicamente las
medidas a adoptar por el Consejo establecerán "normas sobre visados
aplicables a las estancias cuya duración no supere los tres meses". Situémonos ahora en el Convenio de aplicación del Acuerdo de
Schengen
El citado Convenio
autoriza la entrada para una estancia que no supere los tres meses, exigiendo
el visado de esas personas, que el
Estado correspondiente conozca el objeto de su visita y que el extranjero
acredite medios económicos suficientes para su estancia y para su retorno;
además, como exige expresamente el art. 5 de este Convenio, el extranjero no
puede suponer un peligro para el orden público, la seguridad nacional o las
relaciones internacionales del Estado cuyas fronteras atraviesa. Si el Estado territorial lo considera
necesario para preservar su seguridad nacional o su orden público, el
extranjero podrá ser expulsado (art. 23).
Este mismo Convenio
contiene especiales obligaciones a cargo del transportista; según su art. 26,
el transportista debe tomar todas las medidas necesarias “para cerciorarse de
que el extranjero transportado por vía aérea o marítima tenga en su poder los
documentos de viaje exigidos para entrar en el territorio de los Estados
contratantes”; además esos Estados pueden sancionar a los transportistas que
incumplan esa obligación.
En esta materia
conviene no olvidar la existencia de la Directiva 2001/51/CE del Consejo, de
28 de Junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del art.26 del
Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen. Esta Directiva, que los Estados miembros
deben haber introducido en su derecho interno a más tardar el 11 de Febrero
de 2003, garantiza la obligación de los transportistas de devolver al lugar
de procedencia a los extranjeros a
los que no se les permita la entrada en el territorio de los Estados
miembros.
A partir de esas
previsiones del acervo Schengen el Grupo de Evaluación de Schengen ha desarrollado el denominado “modelo
integrado de seguridad de fronteras”. Este modelo “es un instrumento importante
para proteger la seguridad interior y, en especial, para prevenir la
inmigración ilegal” (p. 11); liga pues de modo indudable seguridad interior y
ausencia de inmigración ilegal; en otras palabras, este “modelo” criminaliza
la inmigración ilegal, lo cual no es admisible desde el punto de vista de los
Derechos Humanos.
El “modelo” (elaborado
durante la Presidencia española de la UE) diferencia cuatro niveles:
La actuación en
terceros países, en países de origen y de tránsito
La cooperación
fronteriza bilateral e internacional
Las medidas en las
fronteras exteriores y
Otras actuaciones en el
territorio de los Estados Schengen.
Merece la pena
detenerse unos instantes en tal “modelo” (que no es precisamente un modelo a
seguir):
Respecto a la actuación en terceros países,
en países de origen y de tránsito se estructura en una vertiente funcionarial
y cuasipolicial. Funcionarial porque
las tareas principales se encargan a los funcionarios destinados por los
Estados miembros en sus oficinas consulares en tales países y al
personal de las compañías de transporte; ambos grupos de personas “serán
entrenados por especialistas para poder detectar las falsificaciones de
documentos antes de que se emprenda el viaje de que se trate” (p. 12). Los redactores del “modelo” mantienen un
elevado grado de optimismo cuando escriben: “La aplicación sistemática de la
normativa de la CE y de Schengen sobre visados debe permitir hacer
frente, con eficacia y en la raíz, al fenómeno de la
inmigración ilegal” (p. 12); como si las personas, que intentan entrar ilegalmente
en el territorio de un Estado, se dirigiesen antes a la oficina consular más
próxima de dicho Estado.
Por otro lado se
pretende establecer una cooperación
fronteriza bilateral e internacional; se piensa así en acuerdos con
Estados vecinos, el intercambio de información con ellos, etc.
Respecto a las medidas en las fronteras exteriores,
se pretende un control sistemático de
todas las personas que crucen tales fronteras “para salvaguardar la seguridad
interna y prevenir la inmigración
ilegal” (p. 14); de nuevo estamos ante una criminalización indirecta (pero
clara) de la inmigración ilegal, cuando los autores de los atentados del 11
de Septiembre de 2001 entraron legalmente en
territorio de los EEUU...
En el cuarto nivel se
trata de la cooperación entre las
policías de los Estados miembros de la UE, llegan en su caso a la
“repatriación... de los nacionales de terceros países que hayan entrado en el
territorio de Schengen sin autorización, si no tienen derecho a estancia y si
no hay obstáculos basados en razones humanitarias o en disposiciones de
derecho internacional imperativas (p.ej, la Convención de Ginebra sobre el
Estatuto de los Refugiados, el Convenio Europeo para la protección de los
derechos humanos” (p. 15).
En conexión con esta cuestión,
el desarrollo reciente condujo por
ejemplo a la adopción de una Decisión marco del Consejo (de 13 de Junio de
2002) relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de
entrega entre Estados miembros;
esta orden de detención europea juega en casos algunos de ellos relativos a
la inmigración o que pueden afectar a la misma, como la trata de seres
humanos, la ayuda a la entrada y residencia en situación ilegal, el racismo y
la xenofobia (art. 2).
Entre las propuestas
más recientes de la Comisión Europea podemos destacar la propuesta de
Directiva del Consejo relativa a los requisitos de entrada y estancia de los
nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional
o voluntariado, presentada el 7 de Octubre de 2002
b-3) El Sistema de Información de Schengen (SIS) y el Sistema de Información de Visados
(VIS).
Veamos ahora el SIS y
el VIS.
El Convenio de
Aplicación del Acuerdo de Schengen
crea el llamado SISTEMA DE INFORMACIÓN DE SCHENGEN (SIS) que recoge
datos de personas que cruzan las fronteras de uno de los doce Estados parte
en el mecanismo Schengen, para facilitar la cooperación policial y
judicial. Este Convenio dedica más de
treinta artículos (desde el art. 92 hasta el 119, ambos incluidos).
El SIS tiene como
objeto preservar el orden y la seguridad públicos con la ayuda de los datos
obtenidos y transmitidos dentro del sistema.
Los datos incluyen el nombre y apellidos, los rasgos físicos, el sexo, la nacionalidad, etc. Esos datos pueden pertenecer a
extranjeros. Los datos son
consultados por la policía, la policía de fronteras, los funcionarios de
aduanas y las autoridades responsables de expedir los visados y los permisos
de residencia.
El sistema consta de
una parte estatal o nacional (los N-SIS) y otra común (C-SIS), instalada en
Estrasburgo bajo la dirección de Francia.
Existe además la llamada AUTORIDAD DE COMÚN CONTROL (ACC), establecida por el art. 115 del Convenio de
Aplicación
El SIS incluye los
datos proporcionados por los Estados
miembros necesarios a efectos de extradición (art. 95 del Convenio), no
admisión (art. 96), búsqueda de personas desaparecidas o a proteger (art.
97), búsqueda de testigos y personas condenadas o sospechosas (art.98), vigilancia discreta o control
específico (art. 99) y búsqueda de objetos o pruebas en un procedimiento
penal (art. 100).
Como el SIS I se
concibió para 18 Estados (los 15 de la Unión Europea, Islandia, Noruega y
otro lugar de reserva) y con una tecnología informática actualmente
superada, el Consejo adoptaba el 6 de
Diciembre de 2001 su Reglamento (CE) nº 2424/2001 sobre el desarrollo del
Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II);
de esta manera el sistema se prepara para la ampliación; el SIS II debe ser
desarrollado por la Comisión Europea.
Aun cuando el mismo Convenio de Aplicación
de Schengen dice que el tratamiento automatizado de datos de carácter
personal respetará los Derechos Humanos, no puede asegurarse con certeza que siempre se utilice así.
Por otra parte, la
Decisión del Consejo 2004/512/CE, de 8 de Junio de 2004,
creaba el SISTEMA DE INFORMACIÓN DE VISADOS (VIS), para intercambio de datos
entre autoridades estatales y consulta electrónica de los mismos. En él existe una INTERFAZ NACIONAL DE CADA
ESTADO MIEMBRO y un SISTEMA CENTRAL DE INFORMACIÓN DE VISADOS.
b-4) La creación de la Agencia de Control de Fronteras.
En 2004 los Ministros
de Interior de la UE adoptaban el
Reglamento (CE) 2007/2004 del Consejo, de 26 de Octubre de 2004, por el que
se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en
las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea
No debemos olvidar que la
gestión y vigilancia de las fronteras exteriores pertenece a los Estados miembros, pero la
Agencia facilitará la aplicación del Derecho de la UE en esta materia.
Tiene
como funciones la
coordinación operativa entre Estados miembros, la asistencia técnica a éstos,
la formación de la policía nacional de fronteras y, entre otras, la de
ofrecer apoyo técnico en la organización de operaciones conjuntas de
retorno.
En los casos de Gran
Bretaña e Irlanda, que no participan directamente en la Agencia, se prevé una
estrecha cooperación con ambos Estados
Habrá que recordar
asimismo que al Agencia es un organismo de la Unión, dotado de personalidad
jurídica, etc
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4. LAS POLÍTICAS DE
INMIGRACIÓN.
Hablamos en plural
porque realmente no existe en estos momentos una política común de
inmigración, sino 25 políticas estatales mejor o peor coordinadas entre
sí.
El Consejo Europeo de
Sevilla de 2002 hablaba (apartado 26) de “la necesidad de instrumentar una
política común de la Unión Europea sobre asilo e inmigración, cuestiones
diferenciadas pero estrechamente ligadas”.
Salvo este pronunciamiento unitario, no queda muy claro si será una la
política en esta materia o serán dos.
Pero sí resulta perfectamente claro que hoy no existe esa o esas
políticas comunes; no obstante, se está trabajando en esta materia desde hace años
Partiendo de esa perspectiva
abordaremos dos cuestiones: Los problemas surgidos en el establecimiento de
una política común de inmigración y la necesidad de adoptar normas comunes
sobre admisión y residencia de extranjeros.
a) Los problemas surgidos en el establecimiento de una
política común de inmigración.
Hasta principios de la
década de los noventa no establecieron los Estados europeos las bases para
una armonización progresiva de sus políticas en este ámbito, a través de
"concertaciones extracomunitarias".
Del derecho derivado y de diversos
documentos políticos pueden extraerse
algunas líneas de acción política que sin duda van a servir de punto de
partida para la posible actividad normativa comunitaria posterior. Veamos los aspectos más sobresalientes:
1ª Las políticas
estatales de admisión deben ser en todo caso restrictivas, más en los trabajadores extranjeros por cuenta
ajena que por cuenta propia.
2ª Si bien se admite que los Estados miembros sigan
cumpliendo los acuerdos con terceros países para admitir a nacionales de
éstos con fines laborales, dichos acuerdos deben renegociarse lo antes posible
3ª Se parte del principio de reserva del puesto de
trabajo a los trabajadores "ciudadanos comunitarios" o nacionales
de Estados parte en el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
En esta óptica, el artículo 63.3. del TCE, introducido por
el TCE, establece que el Consejo adoptará "medidas sobre política de
inmigración" (habla pues ahora de una política de inmigración) en dos ámbitos : i) Condiciones de entrada
y de residencia, y normas de procedimientos de expedición por los Estados
miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos
los destinados a la reagrupación familiar. ii) La inmigración y la residencia
ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales.
Esta misma norma añade que esas medidas no impedirán a cualquier Estado miembro
mantener o introducir en los ámbitos de que se trate disposiciones nacionales
compatibles con el TCE y con los acuerdos internacionales
De otra parte se
reconoce la necesidad de "aproximar las legislaciones nacionales"
sobre las condiciones de admisión y residencia de los nacionales de terceros
países, basadas en una evaluación conjunta de la evolución económica y
demográfica de la Unión, así como en la situación de los países de origen.
Esta norma se fija
asimismo en la gestión de los flujos migratorios. En este punto el énfasis se
pone en la lucha contra todas las formas de inmigración ilegal y en el
reforzamiento de los controles fronterizos. Además se hace "un
llamamiento" para que se desarrolle la asistencia a los países de origen
y tránsito con objeto de promover el retorno
voluntario y ayudar a las autoridades de esos países a mejorar su
capacidad para combatir eficazmente la trata de seres humanos y para cumplir
las obligaciones de readmisión que les incumben respecto de la Unión y los
Estados miembros.
Más aún, se invita al Consejo a celebrar acuerdos
de readmisión o insertar en otros acuerdos cláusulas en ese sentido.
Por tanto, la competencia en materia de inmigración es
una competencia compartida entre la
UE y los Estados miembros.
b) La necesidad de adoptar normas comunes sobre admisión y
residencia de extranjeros.
La admisión por un
Estado en su territorio de extranjeros que desean permanecer en él
indefinidamente o por lo menos un plazo largo (fuera del caso del asilo
territorial en sentido estricto) es un ámbito tradicionalmente considerado
como reservado al ejercicio de estrictos criterios de soberanía
unilateral.
Dada la divergencia
existente entre las políticas de los 25 Estados miembros, surge también la
necesidad de adoptar normas comunes sobre
esta materia. Normas, que
deben respetar los Derechos Humanos de todas las personas, sean o no sean
extranjeras.
Si algunas
legislaciones estatales actuales exigen que la solicitud de admisión en el
territorio de un Estado de la UE se realice en el Estado de origen del
inmigrante, ello dificulta la inmigración regular (la inexistencia de infraestructuras
para tramitar esa solicitud, la dificultad para conectar entre el trabajador
y las pequeñas empresas y la imposibilidad de demostrar que el trabajo a
realizar no se puede cubrir por un trabajador del Estado en el que se vaya a realizar, son los principales
escollos).
Algo se va avanzando en esta materia:
1º El 13 de Junio de 2002 el Consejo adoptaba
el Reglamento (CE) Nº 1030/2002, por
el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para
nacionales de terceros países. Ese modelo uniforme sirve para permisos de
residencia establecidos para un período superior a los seis meses (art. 1,
2º).
2º Además recordaremos
la DIRECTIVA 2003/109/CE, del Consejo, de 25 de Noviembre de 2003, RELATIVA
AL ESTATUTO DE LOS NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES RESIDENTES DE LARGA DURACIÓN
Esta Directiva armoniza las condiciones de
concesión del permiso de residencia de los residentes de larga duración
diferenciando:
-Permiso de residencia
de larga duración, con validez estatal y carácter permanente (salvo retirada
o pérdida del estatuto)
-Permiso de residencia
de larga duración-CE, de cinco años de validez.
De todas las formas no
queda claro cuál es este estatuto del segundo permiso de residencia, o sea
del de larga duración-CE; posiblemente dicho estatuto se vaya clarificando en
el futuro.
Finalmente ha de
recordarse que los Estados miembros deben incorporar el contenido de esta
Directiva a más tardar el 23 de Enero de 2006 (art. 26).
Ha subrayado Javier DE LUCAS que hay claros signos de retroceso en materia
de inmigración. Entre ellos están la adopción en Abril de 2002 del Libro
Verde titulado “Una política comunitaria de retorno de los residentes
ilegales”
y los acuerdos de diversos Consejos Europeos, entre ellos el de Sevilla de Junio de 2002.
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5. EL RÉGIMEN DEL ASILO.
Examinemos ahora la cuestión o régimen del asilo; para ello, partiendo
del TCE, nos centraremos en tres aspectos: Las previsiones generales, el
Estado responsable de examinar una solicitud de asilo y la creación del sistema Eurodac de control
dactilar de los demandantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.
a) Las previsiones
generales.
Hablamos del asilo
territorial, no del asilo diplomático que es en realidad una institución
jurídica latinoamericana, ya examinada en otra Unidad. El asilo implica en todo caso la acogida
de extranjeros que un Estado hace en su territorio para protegerles de
situaciones que ponen en peligro su propia supervivencia y/o el respeto a sus
derechos humanos fundamentales. Dicha acogida puede realizarse por la vía específica de la atribución al
extranjero de la condición de "refugiado" según la Convención de
Ginebra de 1951 o por la vía genérica
de la simple acogida humanitaria
En sentido estricto,
pues, el asilo (territorial) es la acogida protectora que un Estado hace de
extranjeros en su territorio de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951
y su Protocolo de 1967. Estos instrumentos vinculan a todos los Estados
miembros de la Unión Europea y su aplicación en la Comunidad Europea junto
con de la "otros tratados pertinentes" está prevista
específicamente por el TA.
En el actual Derecho de la UE hay que
incluir las previsiones del Convenio
de Dublín de 1990 y las de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, incorporada
como la Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa.
En los últimos años la
UE ha establecido el marco general y ha dado el impulso político para que
sean cumplidas las previsiones de del Convenio de Dublín.
Algunas disposiciones
adoptadas y muchas propuestas realizadas
respondieron en su primera época a ciertas líneas generales de la que
podríamos denominar primera versión de un sistema
común de asilo de la Unión Europea. El Convenio de Dublín de 15 de junio de
1990 regula la "determinación del Estado responsable del examen de las
solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades
Europeas". Este Convenio obliga a todos los Estados miembros de la UE y
ciertas decisiones del Consejo han desarrollado disposiciones complementarias
para dar mayor eficacia a sus disposiciones.
Su adopción privó de
vigencia a algunas normas del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1990; tales normas no han sido por tanto integradas en la UE puesto que no fueron
consideradas como parte del acervo Schengen.
La actual regulación se funda en la primacía de la Convención de Ginebra de 1951 y
de las normas internacionales pertinentes, universales o regionales, que
protegen los derechos humanos. Entre tales normas sobresalen el principio de
"no devolución", el de no discriminación en la titularidad y goce
de los derechos humanos, el de protección de los "datos
personales", el de equidad procesal, etc.
Junto a ellos, se
recogen otros principios específicos del ámbito del asilo como son el de la
asignación obligatoria a un concreto Estado de la responsabilidad del examen
de una solicitud de asilo presentada ante un Estado de la Unión, el de
determinación específica de las categorías de los excluidos de la protección
del "asilo, el de la institucionalización de procedimientos para
distribuir de modo equitativo, entre los Estados miembros, las cargas
económicas y sociales de la "acogida protectora", el principio que
otorga el beneficio de la duda al solicitante de asilo de buena fe y el
principio de integración progresiva en la sociedad de acogida y de
equiparación a la condición de los "nacionales" de los residentes
extranjeros de larga duración.
Por su parte la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, antes citada, determina ya la práctica comunitaria,
legislativa y jurisprudencial, e incluso la jurisprudencia estatal. Su
artículo II-78 (titulado precisamente
Derecho de asilo) establece: " Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las
normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de
31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con
el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea". Como se ha apuntado,
la normativa comunitaria se inspira en un principio de protección adecuada al grado de
vulnerabilidad de las personas solicitantes o recipiendarias del
asilo o de alguna forma de protección subsidiaria. Así, los niños, las mujeres y otros colectivos vulnerables
reciben una protección específica; a todos ellos se les agrupa a veces bajo
la categoría de "personas necesitadas de protección especial".
La normativa
comunitaria está destinada a la protección de extranjeros en sentido
estricto, o sea de quienes no son ciudadanos de la UE. Expresamente, en
diferentes instrumentos, se deja de modo reiterado fuera de ella a los
"ciudadanos europeos", por más que el Protocolo nº 27 anejo al TCE
(adoptado en Ámsterdam) sobre "asilo
a nacionales de los Estados miembros dentro de la Unión Europea" admita
esa posibilidad dentro de límites ciertamente estrictos.
Esta normativa debe
respetar los principios del Derecho de la UE, destacadamente los
principios de proporcionalidad y subsidiariedad; el de subsidiariedad presenta una relevancia especial e implica
que, en las materias en las que sea competente la UE pero tal competencia no
sea exclusiva (como sucede con inmigración y asilo, competencia compartida
con los Estados miembros) la Unión solamente actuará en la medida en que los
objetivos de los tratados no puedan ser alcanzados suficientemente por los
Estados miembros y, por tanto (por la dimensión de la acción o los efectos de la misma), tales objetivos
puedan lograrse mejor a nivel de la Unión (art. 5 TCE). Por muchas de las normas de la UE en asilo y refugio en principio contienen
sólo "normas mínimas".
El derecho actual podemos resumirlo en los
siguientes apartados:
-El estatuto de los
"solicitantes de asilo: En este terreno existe la Directiva por la que se aprueban las normas mínimas para la acogida de los
solicitantes de asilo en los Estados miembros
-El estatuto propio del
"refugiado" en sentido estricto, persona que tiene derecho a
recibir y recibe asilo de acuerdo con las disposiciones de la Convención de
Ginebra de 1951.
-El estatuto de las
personas que si bien no cumplen los requisitos del "refugiado" (o
no son "elegidos" como tales), reciben una forma de
"protección subsidiaria". La tendencia de la normativa comunitaria
es la de asimilar el contenido de los dos últimos estatutos, aunque se diferencien entre sí en cuanto a que
el primero es en principio definitivo mientras que el segundo es temporal,
por lo menos en su primer otorgamiento
-Por último, el
estatuto o condición jurídica de los extranjeros "protegidos
temporalmente" . Y
como una clase de éstas "las víctimas de la ayuda a la inmigración
ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autoridades
competentes"
Podríamos decir así que el Derecho Comunitario
parecería estar aceptando una noción amplia de refugiado aunque mantenga la
primacía última de la Convención de Ginebra.
En cualquier caso, la posibilidad de otros estatutos
"humanitarios" que otorguen por su cuenta los Estados queda
lógicamente salvaguardada.
De otra parte el
esfuerzo armonizador de la UE tiene un campo privilegiado en la regulación de
los procedimientos estatales para otorgar un estatuto protector, denegarlo o
revocarlo. La tendencia que se apunta es la de impulsar el establecimiento de
normas unificadas sobre procedimientos para conceder o retirar el estatuto de
"refugiado" (de la Convención de Ginebra); pero queda a los Estados
miembros la libertad de extender su aplicación a la decisión de solicitudes
de cualquier otro tipo de protección.
En los procedimientos unificados se diferencia uno "de
admisibilidad de la solicitud" y otros
"sustantivos" para decidir sobre el fondo; a su vez se dividen en
un "procedimiento ordinario" y un "procedimiento acelerado, de
establecimiento facultativo, para tramitar las solicitudes de las que se
sospeche que son "manifiestamente infundadas" (por ejemplo por
provenir el solicitante de un "país de origen seguro").
Además, la estrecha vinculación entre
la regulación de la inmigración y la relativa al asilo y refugio produce
ámbitos de interferencia normativa
muy característicos. Ello
sucede sobre todo en el terreno de la
protección de la unidad familiar, donde
se ha adoptado la Directiva
2003/86/CE del Consejo, de 22 de Septiembre de 2003, sobre el derecho a la
reagrupación familiar;
desde luego la Directiva sólo beneficia a quienes residan legalmente en
territorio de un Estado miembro, el reagrupante tenga un permiso de
residencia igual o superior a un año “y tenga una perspectiva fundada de
obtener un derecho a la residencia permanente”, como señala el art. 3.
Conviene recordar
asimismo que la procedencia
"exterior" de los inmigrantes y de los "solicitantes de
asilo" exige formas de cooperación con los países de origen, aspecto examinado al hablar del Derecho
al Desarrollo y completado en la Unidad relativa a Inmigración y tratados
internacionales celebrados por la UE.
El desarrollo de la dimensión regional
europea del asilo y refugio debe servir para que se concreten en la práctica
importantes normas y estándares que interrelacionen la regulación de la
inmigración con la más específica del asilo y refugio y ambas con las más
general de la protección de los derechos humanos a las que están naturalmente
atentas determinadas Organizaciones No Gubernamentales y el propio Parlamento
Europeo como órgano de representación popular directa. La colaboración entre
ACNUR y la UE es pues vital en toda esta materia y está de hecho prevista por
una declaración adoptada en Ámsterdam.
Un sistema europeo de
asilo, dotado de credibilidad, que dé soluciones duraderas a los
desplazamientos internacionales de población hacia Europa, en particular los
originados por "persecución" o por catástrofes o crisis
humanitarias, guerras civiles etc.
evitaría movimientos secundarios de poblaciones, grupos y personas
(con la inseguridad que ello conlleva), reforzaría la cohesión económica y
social dentro de la Unión, enriquecería las culturas europeas con
aportaciones externas y, en definitiva, contribuiría al reforzamiento de la
Comunidad Internacional en búsqueda de un orden más justo.
Recientemente han
ocurrido hechos de enorme importancia que han significado un retroceso en las
tendencias humanitarias y progresistas que parecían inspirar la incipiente
legislación europea en materia de asilo. Los atentados
terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Washington y Nueva York han
provocado la aparición de una serie de políticas, internas e internacionales,
encabezadas por Estados Unidos de Norteamérica, dirigidas a luchar
globalmente contra el terrorismo, que han significado la imposición de
limitaciones serias a derechos humanos básicos (particularmente los de los
"extranjeros sospechosos") y, ciertamente, tendencias restrictivas
en la protección del derecho a solicitar asilo y al otorgamiento de acogida
protectora en general y de refugio en particular.
En Europa el cambio de
gobiernos estatales hacia tendencias menos progresistas ha significado la adopción
de leyes internas restrictivas en materia de inmigración y asilo. Un ejemplo
importante (aunque no el único) es el constituido por la Ley danesa sobre la
inmigración (L 152) adoptada por el Parlamento de Dinamarca el 31 de mayo de
2002. Dicha Ley prevé la supresión del estatuto de refugiado para toda una
serie de solicitantes, limitándola a los protegidos por convenciones
internacionales. Además, la Ley limita la reagrupación familiar cuando uno de
los miembros de la familia no sea nacional de un país miembro de la Unión
Europea : antes de la edad de 24 años el matrimonio con un extranjero, sin
ser prohibido, va a estar sometido a medidas que dificultarán grandemente su
realización y la vida en común de la pareja en territorio de Dinamarca.
Todo ello conduce desgraciadamente a posiciones
ideológicas, políticas y jurídicas cercanas a la xenofobia; en concreto,
directa o indirectamente se fomenta una islamofobia que puede provocar los
mayores problemas sociales y que no respeta los derechos humanos de las
personas afectadas por esa conducta.
b) El Estado responsable de examinar una solicitud de asilo.
El Convenio de Dublín,
en su art. 3 señalaba ya que los
Estados miembros de la UE se comprometen
a que sea examinada toda solicitud de asilo presentada por un
extranjero a cualquiera de ellos, ya sea en la frontera ya en su
territorio. Pues bien, según el art.
3, en su párrafo 2º, la solicitud era examinada por un solo Estado miembro.
El Convenio de Dublín
ha sido sustituido por el Reglamento (CE) 343/2003, del Consejo, por el que se establecen los criterios y
mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una
solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional
de un tercer país. El principal criterio sobre el que gira el
Reglamento es el establecido en el
Convenio de Dublín, o sea que el Estado responsable de examinar la solicitud
de asilo es el que haya tenido mayor protagonismo en la entrada o la residencia del solicitante En esta propuesta la Comisión introduce
otros criterios como la unidad familiar.
¿Por qué existe tanto
interés en saber el Estado obligado a examinar la solicitud? Desde luego por
las obligaciones que asume. Estas
obligaciones pueden resumirse en las
cinco siguientes:
1ª El Estado
responsable de la solicitud de asilo debe hacerse cargo de la persona
solicitante
2ª El mismo Estado debe
examinar la solicitud del asilo, atendiendo a su derecho interno ya las obligaciones internacionalmente
asumidas por él.
3ª Ese Estado debe
readmitir o acoger de nuevo al solicitante de asilo que –en el momento de la
tramitación de su solicitud- se halle de forma irregular en territorio de
otro Estado.
4ª Ese Estado debe
acoger de nuevo a un solicitante de asilo, cuando éste haya retirado su
solicitud de asilo y la haya formulado en otro Estado de la UE
5ª Finalmente debe
acoger de nuevo al solicitante cuya solicitud se haya rechazado y que se
halle de forma irregular en otro Estado miembro.
c) El sistema Eurodac o el control dactilar de los
solicitantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.
Examinemos asimismo el
llamado sistema Eurodac, establecido por el Reglamento (CE) Nº 2725/2000 DEL
CONSEJO, de 11 de Diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema
“Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la
aplicación efectiva del Convenio de Dublín
La finalidad del
sistema Eurodac consiste en ayudar a determinar el Estado miembro responsable
del examen de una solicitud de asilo; en definitiva se pretende la aplicación
del Convenio de Dublín..
En el nivel de la UE, los datos
dactiloscópicos y demás datos personales solamente pueden servir para esa
finalidad; claro que en el nivel estatal, esos datos pueden ser utilizados
para otras finalidades establecidas por el ordenamiento estatal
correspondiente. Esta limitación al
uso de los datos (fijada en el art.
1, apartado 3 del Reglamento) parece clara pero no demasiado operativa:
-Clara en cuanto
diferencia el uso de esos datos en ambos niveles.
-No demasiado operativa
por cuanto nada impide a un Estado que los datos obtenidos los transmita a
otro Estado, aunque sea fuera del marco Eurodac.
El sistema Eurodac
fundamentalmente consiste en una Unidad Central en la Comisión, que se
encargará de gestionar los datos
obtenidos por los Estados.
Pero, ¿a quiénes se les
tomarán los datos? El Reglamento 2725/2000 nos habla en primer lugar de los
solicitantes de asilo; la conservación de las impresiones dactilares de los
solicitantes de asilo se registran y se conservan durante 10 años; por
supuesto se comparan con los datos que ya tenga la Unidad Central y los
resultados de la comparación están a disposición de los Estados miembros de
la UE.
Por otro lado, se toman
datos de los extranjeros interceptados con ocasión del cruce irregular de una
frontera exterior; ahora se mantienen los datos dos años (mientras el
Reglamento no se modifique y amplíe el período).
Desde luego la toma de
los datos (dice el Reglamento en sus arts. 4 y 8) debe respetar el Convenio
Europeo de Derechos Humanos y la Convención de las Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño. También resultan
aplicables todas las normas de la UE en materia de protección de las personas
físicas respecto al tratamiento de datos personales.
Finalmente no debe
olvidarse el art. 18 del Reglamento, que recoge los derechos del sujeto de
los datos. Esa persona tiene –entre
otros- el derecho de información sobre sus datos, el de rectificación de los
datos inexactos y el de borrado de los
datos ilegalmente registrados
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6) A MODO DE CONCLUSIÓN.
Nos hemos situado ante
la inmigración desde la perspectiva de una Unión Europea que desea respetar
los Derechos Humanos de todas las personas, sean inmigrantes o no lo
sean. No obstante, no podemos
concluir sin señalar algunos problemas muy graves en esta dirección:
-la política
restrictiva de la inmigración, seguida por la UE, no supone precisamente un
respeto hacia los DH y potencia la inmigración ilegal;
-la seguridad jurídica
de los extranjeros se abandona en estos momentos buscando la simple seguridad
policial; y
-no se pone el acento en algo tan
fundamental como la no discriminación.
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BIBLIOGRAFÍA Y ALGUNAS DIRECCIONES ÚTILES DE INTERNET.
Bibliografía:
-ARIAS FERNÁNEZ, G., y RAMÍREZ
SÁNCHEZ, B., (coords.), Actas del
Seminario sobre asilo, inmigración y
cruce de fronteras, Ministerio del Interior, Madrid 2001.
-COMITÉ ECONÓMICO Y
SOCIAL EUROPEO, Inmigración, asilo e
integración social, Bruselas 2002.
-CONSEJO DE LA
UE-SECRETARIA GENERAL, UE. Catálogo
Schengen, Bruselas 2002.
-DEL VALLE GÁLVEZ, A., Las fronteras de la Unión-el modelo europeo
de fronteras, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2002.
-HERNÁNDEZ VILLALÓN, Y., Situación actual del Derecho de Asilo en la
UE, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid 2003, pp. 11 y ss.
-MARTÍN PÉREZ DE
NACLARES, J., La inmigración y el asilo en la Unión Europea, Colex, Madrid
2002.
-PAJARES, Miguel, Las políticas comunitarias en inmigración y
asilo, Migraciones (10), 2001, p. 7 y ss.
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Algunas direcciones útiles de Internet:
Comité Económico y
Social Europeo, http://www.esc.eu.int
Consejo Europeo
(Conclusiones de la Presidencia): http://europa.eu.int/council/off/conclu/index.htm.
Normas de la UE: http://europa.eu.int/eur-lex/
Parlamento Europeo: http://europarl.eu.int
Unión Europea: http://europa.eu.int
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CUESTIONES A DEBATE.
1ª Inmigración y
seguridad pública.
2ª Islamofobia en la UE
tras el 11 de Septiembre
3ª ¿Respeta la UE los
derechos humanos de todas las personas que se hallan en territorio de sus
Estados miembros o solamente los derechos de los que se hallan regularmente?
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TEST DE AUTOEVALUACIÓN:
Subraya las respuestas
acertadas. Si se te piden datos
concretos, respóndelos en el espacio máximo de una línea
1ª) Hablamos del territorio de la Unión
Europea:
a.
Esa locución es exacta
b.
Esa locución es inexacta, pues la Unión no tiene
territorio
2ª) La inmigración y el asilo son:
a.
Competencias exclusivas de los Estados miembros
de la UE
b.
Competencias exclusivas de la UE
c.
Competencias compartidas entre Estados miembros y
UE.
3ª) La UE permite la
libre circulación de todas las personas que se hallen en ella:
a.
Exacto; lo dicen los tratados
b.
Inexacto; sólo de los ciudadanos de la UE.
4ª) El Tratado de Roma, de 1957, creaba la
Comunidad Económica Europea hoy llamada:
a.
Comunidad
b.
Unión Europea
c.
Comunidad Europea
d.
Recibe otra denominación.
5ª) Se habla en esta Unidad del “acervo
Schengen” y así se designa:
a.
El conjunto de normas adoptadas en inmigración y
asilo
b.
El conjunto de normas que regulaban la
inmigración antes de Maastricht
c.
El conjunto de normas que han pasado a la CE y que se inician en un
acuerdo celebrado en esa ciudad luxemburguesa.
6ª) El acervo Schengen permite que tres
Estados miembros de la UE trabajen en esta materia “a la carta”. Cita esos tres Estados.
7ª) Se citan las
Conclusiones de una reunión del Consejo Europeo celebrada en
a.
Madrid
b.
Sevilla
c.
Zaragoza
d.
Barcelona
8ª) La Carta de los
Derechos Fundamentales habla de
“trato justo”:
a.
A todos los extranjeros
b.
Sólo a los ciudadanos de la UE
c.
Sólo a los extranjeros que residan legalmente en
territorio de un Estado miembro.
9ª) ¿Es una frontera
interior, en el sentido de la Unidad, la frontera entre España y Andorra?
a.
Sí
b.
No
10ª) Para cruzar una
frontera interior, los ciudadanos de la UE necesitan:
a.
Pasaporte
b.
Visado
c.
No necesitan ni pasaporte ni visado.
11ª) Para cruzar las
fronteras exteriores de la UE todas las personas necesitan visado:
a.
Exacto
b.
Inexacto
c.
Sólo los extranjeros necesitan visado
12ª) Para entrar en
España, los colombianos necesitan
visado:
a.
Exacto, así lo dice el Derecho de la UE
b.
Inexacto, sólo un documento acreditativo de su
personalidad
c.
Exacto, así lo dice la Ley de Extranjería
13ª) El Sistema de
Información de Schengen es
a.
Una agencia de información
b.
Un sistema informatizado de datos de personas que
cruzan las fronteras de los Estados que participan en el espacio Schengen
c.
Un sistema informatizado de estudios sobre
inmigración y asilo.
14ª) Actualmente ya existe en la UE una
política común de inmigración:
a.
No, pero se está estructurando
b.
No existe ni se considera necesaria.
c.
Sí existe.
15ª) La Carta de los
Derechos Fundamentales de la UE se refiere al asilo en el art.:
Cita su número.
|
. La Resolución del Consejo de 20 de junio de 1995 relativa a las
garantías mínimas aplicables al procedimiento de asilo. La Posición Común de 4
de marzo de 1996 relativa a la aplicación armonizada de la definición de
"refugiado".
. Directiva 2001/55/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la
concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas
desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados
miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su
acogida. DOCE L 212/12 de 7-8-2001.
. Propuesta de Directiva de l Consejo relativa a la expedición de un
permiso de residencia de corta duración a las víctimas ..." de 11-02-2002.
COM
(2002) 71 final
. DO L 251, 3-10-2003, p.
12.
. Ver la Declaración nº 17 adoptada por la Conferencia e incluida en el
Acta Final.
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