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LA POLITICA COMUN DE INMIGRACION  Y ASILO EN LA UNION EUROPEA

Ángel G. CHUECA SANCHO

 Correo electrónico: agchueca@unizar.es

Objetivos de esta Unidad

 

Abreviaturas más utilizadas

 

SUMARIO:

 

1.- INTRODUCCIÓN GENERAL:

a)        El Tratado de la Unión Europea como punto de partida

b)        ¿De quiénes hablamos? Nacionales, ciudadanos de la UE, extranjeros, refugiados y apátridas.

     

2. LA REGULACIÓN DE LOS TRATADOS VIGENTES Y DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA:

a)        La regulación básica del Tratado de la Comunidad Europea

b)        El Tratado por el que se establece una  Constitución para Europa y los extranjeros.

 

3.        EL RÉGIMEN DEL CRUCE DE FRONTERAS:

a.        Cruce de fronteras interiores

b.        Cruce de fronteras exteriores:

b-1) La exigencia de visado para el cruce de las fronteras exteriores

b-2) El denominado “modelo integrado de seguridad de fronteras” (acervo Schengen).

b-3) El Sistema de Información de Schengen  y el Sistema de Información de Visados (VIS)

b-4) La creación de la Agencia de Control de Fronteras.

 

4.        LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN:

a.        Los problemas surgidos en el establecimiento de una política común de inmigración

b.        La necesidad de adoptar normas comunes sobre admisión y residencia de extranjeros.

 

5.        EL RÉGIMEN DEL ASILO:

a.        Las previsiones generales

b.        El Estado responsable de examinar una solicitud de asilo

c.        El sistema Eurodac o el control dactilar de los solicitantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.

 

6.        A MODO DE CONCLUSIÓN.

 

Bibliografía y algunas direcciones útiles de Internet

 

Cuestiones a debate

 

Test de autoevaluación.

Objetivos de esta Unidad.

1° Examen del estado actual de la inmigración y el asilo en la Unión Europea.

2° Estudio del proceso de elaboración de una política común de inmigración.

3° ¿Cómo se están aplicando las normas vigentes?

4° Conexión entre esta política común y los derechos humanos en la Unión Europea.

 

Abreviaturas más utilizadas:

AUE: Acta Única Europea

CE: Comunidad Europea

EEE: Espacio Económico Europeo

TA: Tratado de Ámsterdam

TCE: Tratado de la Comunidad Europea

TJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (denominado asimismo de la UE)

TM: Tratado de Maastricht

TUE. Tratado de la Unión Europea

UE: Unión Europea.

INTRODUCCIÓN GENERAL.

Estudiamos en esta Introducción dos aspectos: El Tratado de la Unión Europea como punto de partida  y las categorías de personas que pueden hallarse hoy en el territorio de un Estado miembro de la UE.

 

a) El Tratado de la Unión Europea como punto de partida.

Vamos a estudiar en esta Unidad la relación entre la Unión Europea y la  inmigración.  Este estudio se realiza en un momento concreto; ello resulta relevante porque en estos mismos instantes la Unión Europea (UE) prepara normas en la materia que examinamos.

Para comprender  bien la Unidad, deberemos partir de la UE; sus tratados son  extremadamente complejos.  El 29 de Octubre de 2004 se firmaba en Roma el  Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en proceso de ratificación.

Nos referimos a la UE de los 25 Estados miembros, en   proceso de ampliación porque  son candidatos otros cuatro Estados (Bulgaria, Rumania, Croacia y Turquía).   Se prevé que Bulgaria y Rumania se integren el 1 de Enero de 2007

Hoy la UE aglutina una estructura muy compleja; para racionalizarla hablamos de los tres pilares: El de la integración o pilar comunitario (formado por dos Comunidades, la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de Energía Atómica), el segundo pilar formado por la Política Exterior y de Seguridad Común y el tercer pilar formado por  la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal.  Hablaremos así del primer pilar, del segundo y del tercero.

La inmigración se plantea en los pilares primero y tercero; en la evolución de esta materia se ha producido un trasvase desde el tercer pilar al primero; el trasvase se  produce desde el tratado de Maastricht (1992) al de Ámsterdam (1997).  El Tratado de Niza (2000) apenas si ha modificado algunos aspectos de esta materia.

En todo el complejo entramado que conforma la UE juegan asimismo varios aspectos relevantes en esta materia; destaquemos los más significativos:

-En primer lugar el derecho de la UE, que sus Estados miembros están obligados a  respetar; es preciso que recordemos la  primacía de ese derecho sobre los ordenamientos de los Estados miembros y también el efecto directo que tienen muchas de sus normas  (no todas sus normas) en los citados derechos internos.

-En segundo término la cuestión de las competencias: La inmigración sigue siendo una competencia sobre todo de los Estados miembros; pero cada día en mayor medida es competencia de la misma Unión (en la estructura actual, sobre todo de la Comunidad Europea, como demuestran los arts. 61 a 69 del TCE).  

-En tercer término, la conexión entre inmigración y libre circulación de las personas en la UE no resulta difícil de comprobar; inicialmente la libre circulación se estructura   para los ciudadanos de la Unión Europea. Hoy se estudia hasta dónde pueden beneficiarse de la misma los extranjeros con residencia permanente.

-Tampoco puede olvidarse finalmente la conexión entre inmigración y derechos humanos (DH); esta Europa de los DH, que con tanta frecuencia los proclama en su discurso oficial interno e internacional, no puede despreciar, no puede olvidar los DH de los inmigrantes.

       Por otro lado  recordaremos que es el Consejo Europeo  quien diseña la política común de inmigración y asilo; en su diseño ha recorrido un largo trecho  desde  Tampere (1999)  a la actualidad.

    Hasta ahora, las Conclusiones del Consejo Europeo   han de asumirse con cautela, sobre todo en dos aspectos:

1º Intentan reforzar la llamada “ciudadela europea”, controlando muy estrictamente la inmigración, a pesar de que se afirma (Tampere) que “se persigue el objetivo de lograr una Unión Europea abierta y segura”.  Tras el 11 de Septiembre de 2001 se busca la seguridad a cualquier precio.

2º Se afirma que la UE debe garantizar “un trato justo” a los extranjeros que residen legalmente en territorio de un Estado miembro de la UE.  ¿Puede entonces dar la misma Unión (una UNIÓN DE DERECHO, no lo  olvidemos) un “trato injusto” a los que residan ilegalmente en territorio de un Estado miembro?

La UE tiene en esta materia tres grandes objetivos: El control de los flujos migratorios, la integración de los inmigrantes (por los menos de los que se hallen en situación regular) y la cooperación internacional con los Estados de origen y de tránsito .  Hoy  el acento se pone en el primer objetivo; poco a poco se va abriendo camino el tercero; apenas si se hace algo en el segundo, donde las obligaciones caen principalmente sobre  la sociedad civil y   los entes descentralizados de  Estados de recepción.

Resulta asimismo oportuno no olvidar que los Acuerdos de Schengen (de 1985 y 1990), relativos a la supresión total de los controles en las fronteras comunes, y el Convenio de Dublín de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, constituyen dos textos muy importantes de este análisis.  A ellos nos referiremos con frecuencia; además forman parte ya del acervo de la Comunidad Europea.

 Gran parte de las normas de la UE  se hallan recogidas y actualizadas en la Documentación de este Curso E-Learning.  Alguno  de los casos más actuales será asimismo analizado.

 

b)   ¿De quiénes hablamos? Nacionales, ciudadanos de la UE, extranjeros, refugiados y apátridas.

 En cuanto a las personas físicas generalmente un Estado distingue entre nacionales, extranjeros, refugiados y apátridas.  En el caso de  los 25 Estados miembros de la Unión Europea a esas categorías sumaremos la de los  ciudadanos de la UE .

Veamos ahora las diferentes categorías de personas que pueden  hallarse en el territorio de un Estado miembro de la UE.  Son cinco: Nacionales, ciudadanos de la UE que residen en Estado distinto al que sean nacionales, extranjeros, refugiados y apátridas.  Por tanto, no podemos jugar ya con la clásica disyuntiva de nacionales-extranjeros, porque tal disyuntiva supone actualmente una simplificación inadmisible.

 

Destacaremos los aspectos más relevantes de  estos  conceptos:

La primera categoría  incluye pues a los nacionales. Es nacional de un Estado la persona ligada a él por un vínculo jurídico, por unos derechos y unas obligaciones; somos españoles las personas ligadas a España por tales vínculos jurídicos, son franceses las personas ligadas a Francia por ese vínculo, etc.

        En los Estados miembros de la Unión Europea existe a la vez otro vínculo jurídico, el formado por la ciudadanía de  la Unión. De esa forma se acumulan  los dos vínculos jurídicos: Los españoles (que vivimos en España)  disfrutamos a la vez de la  nacionalidad española y de la ciudadanía de la Unión, lo mismo puede decirse de los alemanes que viven en Alemania, etc.  Nos encontramos pues con  el máximo nivel posible de derechos.

    Por tanto,  la segunda categoría está formada por los ciudadanos de la UE que residen en un Estado distinto a aquél del que sean nacionales.  En realidad, como dice el art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, “será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”.   Ciudadanía de la Unión Europea y nacionalidad de un Estado miembro se hallan indisolublemente unidas: Se adquieren y se pierden conjuntamente.

Si analizamos los derechos atribuidos a estos ciudadanos, comprobaremos que  los italianos que residen en Bélgica o los franceses que residen en España tienen casi los  mismos derechos que los propios belgas o que los mismos españoles,  pero carecen de algunos derechos políticos; carecen del derecho a participar en las elecciones regionales y estatales.  Su situación es muy similar (pero no idéntica) a la de los nacionales y disfrutan de un  elevado nivel  de protección jurídica, pero no del nivel    máximo.

       La tercera categoría está formada por los extranjeros en sentido propio, o sea por las personas que son nacionales de cualquier Estado no miembro de la Unión Europea; por ejemplo, son extranjeros los marroquíes que residen en España, los peruanos que habitan en Francia, etc. 

Su situación no es ni mucho menos similar a la de los ciudadanos de la UE: Tienen un conjunto de derechos bastante inferior al de las personas incluidas en la segunda categoría, sufren un  nivel bajo de protección jurídica.

         La cuarta categoría la constituyen los refugiados, o sea las personas que tienen una nacionalidad pero no pueden ejercerla, no pueden valerse de ella.  Los refugiados surgen como consecuencia de las guerras, las persecuciones políticas, el subdesarrollo económico o los desastres ambientales.

El Derecho Internacional Público actual solamente reconoce la cualidad de los refugiados a los perseguidos por motivos políticos.   Entre las normas internacionales actuales destacan   la Convención sobre el estatuto de los  refugiados y su Protocolo  (adoptados en Ginebra en 1951 y 1967, respectivamente).

      La quinta y última categoría está formada por los apátridas,  las personas que carecen de nacionalidad;  estas personas son extranjeras en todos los Estados,  ningún Estado las defiende o las protege. La apatridia tiene, sobre todo, dos causas: El nacimiento y la pérdida de una nacionalidad sin la adquisición simultánea de otra.  Esa pérdida de nacionalidad puede ser individual o colectiva; en el segundo sentido podemos recordar las desnacionalizaciones masivas de la Unión Soviética, de la Alemania nazi   o del Congo de Laurent Desiré KABILA en la década pasada. 

La situación de los apátridas sin duda es la más desprotegida; no obstante, intentan mejorarla los Convenios de Nueva York de 1954 y 1961.  En el caso de los apátridas no podemos hablar  de protección jurídica sino más bien de desprotección jurídica.

2. LA REGULACIÓN DE LOS TRATADOS VIGENTES Y DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA.

 

 Nos situamos ahora en el Tratado de  Niza que apenas   modificó al de Ámsterdam; la modificación se limita al art. 67 del TCE, donde se recogen los modos de decisión del Consejo de la UE durante un período de cinco años (que terminaron el 30 de Abril de 2004) y en el período posterior.  Además en Niza se adoptaba el Protocolo sobre el art. 67 del Tratado de la Comunidad Europea, que completa el panorama.  

 

 Hoy la libertad de circulación se ha convertido en el elemento central del espacio de libertad, seguridad y justicia cuya creación y  desarrollo es ahora un objetivo de la propia Unión Europea de acuerdo con lo establecido por el párrafo cuarto del artículo 2 del  Tratado de la Unión Europa (TUE ) :

 

           Artículo 2. "(La Unión tendrá los siguientes objetivos) ": ..." mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que está garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control  de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia"

        El régimen  vigente  se configura en cinco dimensiones que constituyen el marco general de la normativa de la Unión Europea:

                i) El establecimiento del  Título IV del TCE cuya rúbrica es precisamente "Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas".  

                ii) El mantenimiento dentro del TUE del Título VI (el denominado "tercer pilar" de la Unión) pero cuyo ámbito se reduce de modo drástico para comprender únicamente las "Disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal". 

                iii) La integración definitiva en el marco de la Unión Europea del acervo de Schengen por medio del Protocolo nº2, Anejo al TUE y al TCE, incluido en el Acta Final de la Conferencia de Ámsterdam.

                iv) El establecimiento, en lo relativo a  las normas y políticas de libre circulación de personas, de situaciones diferenciadas para tres Estados miembros de la Unión: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, sobre la base de tres Protocolos (Nº 3,4, y 5), anejos así mismo al TUE y al TCE [1].

La posibilidad de que  los Estados miembros recurran  a procedimientos de "Cooperación reforzada" (cap. VII del TUE). A ellas se añaden normas específicas sobre cooperación reforzada en el marco del TCEE (artículo 11 TCE) y en el marco del Titulo VI del TUE  (art.40  TUE).

 

 a) La regulación básica del Tratado de la Comunidad Europea.

 Nos situamos ahora   en el TCE, en concreto  en su parte tercera (Políticas de la Comunidad); allí encontramos  el capítulo IV sobre visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas (arts. 61-69). 

 La adopción de normas en esta dirección se está produciendo desde hace algún tiempo; en esa adopción a veces se complementan acciones adoptadas en el tercer pilar (la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal) y en el primer pilar (la CE).  Ello ha sucedido cuando el 28 de Noviembre de 2002 el Consejo adoptaba una Decisión marco destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada (por tanto en el tercer pilar), a la circulación y a la estancia irregulares y el mismo día el Consejo adoptaba una Directiva destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (por tanto en virtud del art. 61, a) y 63, b), del TCE)[2]

El protocolo nº 4 sobre la posición de Gran Bretaña y de Irlanda excluye la aplicación de estas normas (o de las adoptadas con base en ellas) a ambos Estados insulares, salvo que expresamente uno de esos Estados decida lo contrario ante una medida concreta.

¿En qué ámbitos concretos puede adoptar medidas el Consejo?  El art. 63 resulta bastante expresivo en esa dirección:

-Encontramos en primer lugar el asilo de personas que no ostenten la ciudadanía de la UE.  Ha de tenerse presente que la regulación del asilo de los ciudadanos de la Unión se realiza en un protocolo distinto, adoptado a propuesta de España y donde existe un amplio disenso en el fondo de la cuestión.

Según la norma citada, el Consejo puede adoptar medidas en materia de asilo, con arreglo a la Convención de Ginebra de 1951 y al protocolo de 1967 sobre el estatuto de los refugiados; el Consejo puede determinar los criterios y mecanismos de examen de una solicitud de asilo, las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo y  las normas mínimas para conceder o retirar el estatuto de refugiado.  En la misma materia el Consejo puede fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y de personas desplazadas.

-A su vez el art. 63 afirma en su párrafo 3º, b) que el Consejo también regulará "la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales"; sin entrar expresamente en la expulsión propiamente dicha (que  continuará siendo competencia de cada uno de los Estados miembros), sí parece que las normas comunitarias pueden llevar en el futuro a homogeneizar las devoluciones de extranjeros e incluso la salida obligatoria de los mismos.

Desde esta óptica puede afirmarse que el control de los  extranjeros -efectuado hoy individualmente por cada Estado-  puede realizarse en el futuro  a nivel de la UE.  El examen de la actual  jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas permite afirmar que deberán aplicarse los criterios de legalidad, legitimidad y necesidad democrática presentes en la Convención de Roma.

Como ya indicábamos, en sentido propio, la expulsión se halla ausente de esta regulación.  Pero la armonización de las condiciones de entrada y permanencia de extranjeros entre Estados miembros permite pensar en una armonización futura de la expulsión de aquellos.

Una armonización que ha comenzado ya, como demuestra, entre otras medidas,  el Libro Verde de la Comisión relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales[3].

Esta armonización se halla presente de un modo inequívoco en la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de Mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países[4].  La Directiva contempla el reconocimiento mutuo de una decisión de expulsión adoptada por un Estado miembro (Estado miembro autor) cuando la persona expulsada se encuentre en otro Estado miembro (Estado miembro de ejecución); pues bien, esta cooperación judicial cubre tanto las situaciones en las cuales el extranjero (no nacional de un Estado miembro de la UE, como antes señalamos) es condenado por constituir una amenaza grave y actual para el orden público o la seguridad nacionales como cuando la expulsión se basa en el incumplimiento de las normas estatales sobre entrada y residencia de extranjeros (entrada irregular, residencia irregular).

Por otra parte es preciso recordar la Directiva 2003/110/CE del Consejo, de 25 de Noviembre de 2003, sobre la asistencia en casos de tránsito a efectos de repatriación o alejamiento por vía aérea   (DO L 321, 6-12-2033, p. 26)

 

-Afirma el art. 63, párr. 4º, que el Consejo de la UE adoptará medidas que "definan los derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro pueden residir en otros Estados miembros".     Esta norma recuerda que la admisión de un extranjero (no ciudadano de la UE) sigue siendo una competencia propia de cada Estado; éste lo admite en su territorio, pero no por ello puede circular libremente por territorio de otros Estados miembros.  Por eso señalábamos anteriormente que el art. 12 del TCE establece la libre circulación de los ciudadanos de la UE, pero no de los extranjeros que residan legalmente en el territorio de sus Estados miembros.

No debe olvidarse que todo el Título sobre visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas se entiende sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados en el mantenimiento del orden público y en la salvaguardia de la seguridad interior.  Incluso cabe que se adopten medidas provisionales en caso de una emergencia caracterizada por la llegada repentina de nacionales de terceros países (art. 64).

Obviamente   las medidas, a adoptar por el Consejo,  afectan a los derechos humanos o fundamentales de los extranjeros; ciertamente pueden violarlos de modo flagrante o respetarlos de modo escrupuloso.

Como parte del TCE, ese Título también se somete al Tribunal de Justicia, pero con unos condicionamientos verdaderamente excepcionales, que limitan la posible protección de los derechos fundamentales por semejante  órgano judicial (planteamiento del recurso prejudicial  sólo por un órgano jurisdiccional nacional de última instancia e incompetencia del Tribunal de Justicia  sobre las medidas o decisiones de los Estados miembros relativas al mantenimiento del  orden público y a la salvaguardia de la seguridad interior, también denominada CLÁUSULA DE SOBERANÍA).    

 

 

-La integración del acervo Schengen.    

Otro ámbito, que puede afectar a los derechos humanos de los extranjeros, es la integración del acervo Schengen en el TUE y en el TCE.  El protocolo nº 2 prevé expresamente esta integración; la integración se producía formalmente mediante la Decisión nº 1999/435/CE relativa a la definición del acervo de Schengen[5].   La integración se produce "a trece" y hoy “a veintitrés” pues Irlanda y Reino Unido no participan en ella; además se concede un estatuto peculiar o particular  a Dinamarca.   El acervo Schengen se integró tal cual,   con algunas ligeras adaptaciones institucionales. 

 

El acervo de Schengen (según lo define el propio Protocolo Schengen) comprende diferentes instrumentos : i) El acuerdo (marco) de Schengen de 1985. ii) El Convenio de Schengen de 1990, de aplicación del acuerdo marco de 1985. iii) Los Protocolos y Acuerdos de adhesión a los instrumentos citados, firmados por Italia, España y Portugal, Grecia, Austria y Dinamarca, Finlandia y Suecia. iv) Las decisiones y declaraciones adoptadas por el Comité Ejecutivo del Convenio de 1990, así como actos adoptados para la aplicación del Convenio por instancias a las que el Comité Ejecutivo hubiera atribuido competencias decisorias.

 

              -Por lo que se refiere  a las situaciones diferenciadas para el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca , en cuanto a normas y políticas de libre circulación de personas, hay que decir lo siguiente.

                Respecto al Reino Unido : i) A pesar del establecimiento del mercado interior, este país conserva el derecho a controlar el cruce por sus fronteras interiores de ciertas categorías de personas, cruce que no es controlado por los demás Estados. ii) No le obligan el Título IV TCE ni sus desarrollos normativos pero conserva el derecho a participar en la adopción y aplicación de una medida adoptada en el marco del indicado Título y podrá ser admitido (por el procedimiento de "cooperación reforzada") a la aplicación de una medida adoptada en ese marco. iii) Puede seguir concluyendo con Irlanda acuerdos sobre "Zona de Viaje Común". iv) Puede solicitar participar en algunas o todas las disposiciones del acervo Schengen : la admisión de su petición se realizará por unanimidad del Consejo. Puede también solicitar participar en propuestas e iniciativas para desarrollar el acervo Schengen : la decisión de concesión se realizará por el procedimiento de "cooperación reforzada".

                En cuanto a Irlanda, su situación es semejante a la del Reino Unido salvo con dos precisiones : i) Sólo si mantiene sus acuerdos de "Zona de Viaje Común" con el Reino Unido conservará el derecho a controlar el cruce por sus fronteras interiores de las mismas categorías de personas que éste. ii) Irlanda podrá notificar por escrito su deseo de no seguir acogiéndose a las disposiciones del Protocolo  nº4 (relativo a la inaplicación del  Titulo IV del TCE) : en tal caso se aplicarán a Irlanda las disposiciones normales del Tratado.

                En cuanto a Dinamarca destacan los siguientes aspectos : i) No le obligan el Título IV TCE ni sus desarrollos normativos salvo en lo relativo a las medidas que determinen los terceros paises cuyos nacionales deban estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros, ni a las medidas relativas a un modelo uniforme de visado. ii) Las partes del acervo Schengen cuya base jurídica quede determinada en el Titulo IV TCE seguirán vinculando a Dinamarca como normas de un acuerdo internacional. Por lo que se refiere a las decisiones de desarrollo del acervo Schengen dentro del Titulo IV, Dinamarca decidirá en cada caso si las incorpora a su legislación interna: si así lo hace dará origen para con los demás Estados a una obligación de Derecho Internacional; si no lo hace, los Estados miembros vinculados por la decisión "considerarán  las medidas apropiadas que deban tomar".

                  Por otro lado, participan a veces en esta materia algunos Estados no miembros de la UE; nos referimos sobre todo a Islandia y Noruega, que forman parte del Acuerdo de Schengen y del convenio de aplicación de Schengen.  Cuando una Directiva aborda pues una de estas materias, indica si participan Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y también si lo hacen Islandia y Noruega.

             

   - Por otra parte existe la posibilidad de  la  "Cooperación reforzada". Los círculos de cooperación reforzada  creados estarán siempre abiertos a todos los Estados miembros que acaten la decisión de base y las decisiones adoptadas en ese contexto.

       En síntesis, tenemos tres  Estados miembros de la UE que participan “a la carta” en esta materia; y tampoco cabe olvidar que la cooperación reforzada puede existir en el futuro entre varios Estados miembros de la Unión en esta o en otras materias.

 

En la aplicación de las normas del derecho derivado en esta cuestión interesa recordar la Decisión del Consejo de 13 de Junio de 2002 por la que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO)[6]

 

2 .El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y los extranjeros. 

 

El “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, cuyo texto final se adoptaba a mediados de 2004, se firmaba en
Roma  el 29 de Octubre del mismo año y  se halla en proceso de ratificación[7].   Consta de cuatro partes, la primera dedicada sobre todo a los objetivos de la Unión,  competencias,   instituciones y   vida democrática; la segunda incluye la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión; la tercera, se centra en las políticas y el funcionamiento de la Unión y la cuarta se dedica a las disposiciones generales y finales. Además consta de 36 protocolos, 2 anexos y 50 declaraciones anejas.

 

Se ha hecho usual denominar a este Tratado de “Constitución Europea”; sin embargo, debe quedar claro que los órganos de la Unión lo suelen llamar, con mayor rigor, “Tratado Constitucional”; sea cual sea la denominación, en definitiva estamos ante un tratado, adoptado mediante una Conferencia Intergubernamental, cuya ordinaria revisión debe realizarse, por tanto, a través de otra Conferencia Intergubernamental. 

 

El nombre formal (“Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”) puede dar lugar a confusiones, al emplear el término “Constitución” (generalmente aplicado a las normas supremas de los Estados)[8], aunque recordamos que ese mismo término se aplica a un buen número de tratados mediante los cuales se crean Organizaciones Internacionales; así en 1919 se adopta la “Constitución de la Organización Internacional del Trabajo” o en 1945 se adopta la “Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura” o en 1964 se adopta la “Constitución de la Unión Postal Universal” o, finalmente, en 1989, se adopta la “Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones”.

 

Sin duda este Tratado Constitucional  ofrece numeroso ángulos de interés; en este documento vamos a limitarnos a su relación con los inmigrantes o extranjeros, es decir con las personas que son nacionales de Estados no miembros de la Unión Europea.

  

 En esta Unidad   resalta la inclusión de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión en la Parte II del Tratado Constitucional[9].  A pesar de ser un texto muy importante, a nuestro juicio, la Carta tiene tres lagunas o carencias principales: 1) La diferenciación entre derechos y principios; 2) el difícil acceso del individuo al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia de la UE y 3) la desigualdad de derechos de los extranjeros.  Nos centraremos en La desigualdad  de  derechos de los extranjeros

 

Para comprobar las graves carencias que en este sentido   realizaremos un examen comparativo entre su contenido y el de algunos tratados internacionales que obligan a todos los Estados miembros de la Unión Europea, sobre todo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.  

 

Situados en el terreno concreto de la Carta, en principio no existen problemas en el Título I (DIGNIDAD).  Ello se comprueba repasando por ejemplo  las normas relativas a la “Dignidad humana” (art. II-61), al “Derecho a la vida” (art. II-62),  al “Derecho a la integridad de la persona” (art. II-63), a la  “Prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes” (art. II-64) y a  la “Prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado” (art. II-65).  Lo mismo sucede  en el  Título  VI  (JUSTICIA),  con el  “Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial” (art. II-107), o la “Presunción de inocencia y derechos de la defensa” (art. II-108) o los “Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas” (art. II-109), o el  “Derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción” (art. II-110).

 

Por el  contrario,  los otros cuatro Títulos de la Parte II  sí pueden ser considerados como problemáticos; en ellos observamos las libertades incompletas para los extranjeros, su igualdad disminuida, una solidaridad de la UE bajo mínimos y una ciudadanía excluyente.  

               

        El Título II recoge las libertades incompletas o recortadas para los extranjeros en al menos tres de sus  normas:  

 Por ejemplo, a la hora de proteger los datos de carácter personal (art. II-68). A pesar de que el artículo reconoce el derecho para “toda persona”, la propia Unión Europea ha creado el llamado Sistema EURODAC para recogida de datos de extranjeros que o bien solicitan asilo o bien han sido detenidos intentando entrar irregularmente en territorio de un Estado miembro de la Unión; pues bien, el Sistema EURODAC limita el derecho de protección de datos de las personas extranjeras sometidas a estos controles.

 

Más grave resulta el pronunciamiento de la la Carta  sobre la libertad profesional y el derecho a trabajar (art. II-75). Se afirma que toda persona tiene derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada, pero, posteriormente se concreta que sólo los ciudadano de la Unión tiene la libertad de trabajar, de buscar empleo, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado miembro. Pero ¿el derecho a trabajar –como derecho humano-  no incluye también la libertad de trabajar, de buscar empleo?.

 

Esta desacertada norma afirma además que sólo los nacionales de terceros países que se hallen regularmente en territorio de un Estado Miembro  tienen derecho “a unas condiciones laborales equivalentes a las que disfrutan los ciudadanos”, redacción que suscita por lo menos tres interrogantes:

 

a) ¿Ni siquiera a los extranjeros que residan legal o regularmente se les va a dar condiciones laborales “idénticas” a las de los ciudadanos?.

b)  ¿Qué sucede entonces  con el clásico  principio de “a igual trabajo, igual salario”, que cimenta en gran medida los derechos económicos y sociales y la no discriminación?.

c) ¿Qué  haremos pues  con quienes se hallen  en situación irregular?  ¿Pueden ser explotados  impunemente, sufriendo condiciones laborales no equivalentes a las de los ciudadanos de la UE?

 

La Carta también regula la expulsión, la extradición y la devolución de extranjeros, sin graves problemas formales (art. II-79).  Pero en la realidad, la misma UE admite los vuelos charter conjuntos de extranjeros en situación irregular, que constituyen auténticas expulsiones colectivas condenadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ya se trate de extranjeros en situación regular ya en situación irregular.  

 

 Por otra parte el Título III  (Igualdad) proclama una igualdad disminuida de los extranjeros.  Ello sucede sobre todo porque el art. II-81 (“No discriminación”) recoge el principio esencial de no discriminación, pero su párrafo 2  proclama que  la  no discriminación por razón de la nacionalidad  sólo beneficia a los ciudadanos de la Unión Europea.

 

A su vez el Título IV (Solidaridad) contempla una solidaridad de la UE para con los extranjeros bajo mínimos.   El art. II-94 “Seguridad social y ayuda social”, en su párrafo 2º resulta especialmente sangrante: Dice que: “Toda persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales (…)”; pero siendo este un derecho humano de todas las personas, como indica el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su art. 9, ¿Por qué  razón y con qué legitimidad esta Unión Europea, que se dice  tan amante de los Derechos Fundamentales, lo recorta en relación con las personas que residan en ella de algún modo irregular y que precisen tales prestaciones o ventajas sociales?

 

Vemos finalmente   en el Título V (Ciudadanía) una ciudadanía excluyente.  Porque la mayoría de los derechos sólo se conceden a los ciudadanos, no a los extranjeros que residan en la UE. 

Pongamos un doble ejemplo de la ciudadanía excluyente: El art. II-99 atribuye el derecho de sufragio activo y pasivo al Parlamento Europeo solamente a los ciudadanos de la Unión: ¿No se podía haber abierto una puerta a la participación de los extranjeros que residen regularmente en territorio de un Estado miembro? La misma pregunta se suscita con el art. II-100, que atribuye el derecho de sufragio activo y pasivo para las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión.

 

3. EL RÉGIMEN DEL CRUCE DE FRONTERAS.   

Hablamos a veces del territorio de la Unión Europea.  Jurídicamente ello es inexacto porque sólo los Estados soberanos tienen  territorio en sentido internacional; por tanto, en realidad el territorio pertenece a los Estados miembros de la UE; en el caso del sistema Schengen, a los Estados partes en el sistema.

 Los regímenes de control del cruce de las fronteras interiores y de las  fronteras exteriores  de los Estados miembros de la Unión Europea tienen lógicamente que ser desarrollados en paralelo y de modo complementario, una vez establecido el objetivo de la libre circulación de personas por todo el territorio de la Unión.

De esta forma –como escribe A. DEL VALLE GÁLVEZ- “ el mercado interior adquiere una nueva lectura complementaria a la tradicional, ya que en relación con las personas, el “espacio sin fronteras interiores” del art.14 TCE significa un espacio sin controles en las fronteras interiores para todas las personas independientemente de su nacionalidad”[10].

El TCE establece también la adopción de medidas que establezcan las condiciones en las que los nacionales de terceros países puedan viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses (art. 62.3.).

 

a) Cruce de fronteras interiores

Según el Convenio (de 1990)  de Aplicación del Acuerdo de Schegen en su art. 1, se entenderá por “fronteras interiores” las fronteras terrestres comunes de las partes contratantes, así como sus aeropuertos por lo que respecta a los vuelos interiores y sus puertos marítimos por lo que respecta a los enlaces regulares de transbordadores con procedencia o destino exclusivamente en otros puertos de los territorios de las partes contratantes y que no efectúen escala en los puertos ajenos a dichos territorios”

El mismo artículo entiende por “extranjero” toda persona que no sea nacional de un Estado miembro de las Comunidades Europeas.

El Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen señala que las fronteras interiores podrán cruzarse sin que se realice control alguno de las personas (art. 2).

La eliminación de los controles en las fronteras interiores para los ciudadanos de la UE es en principio inmediata, respetando siempre las salvedades aplicables a los nacionales del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, especificadas en sus respectivos regímenes de integración diferenciada.

En cualquier caso el nacional comunitario que no presente al cruzar la frontera interior de otro estado su pasaporte o documento de identidad podrá ser multado pero no expulsado.

De acuerdo con el acervo de Schengen los extranjeros no nacionales de un Estado miembro que crucen una frontera interior tienen la obligación de declarar su entrada en el Estado de llegada bien durante el mismo cruce, bien en un plazo de tres días después del cruce y deben estar provistos de un visado Schengen y de los documentos de identidad y viaje previstos por la legislación interna de los países miembros.

Por otra parte, los controles en las fronteras interiores pueden ser temporalmente restablecidos por motivos de orden público o de seguridad nacional cumpliéndose condiciones estrictas de duración, información a las Partes y proporcionalidad.

                 

b) Cruce de fronteras exteriores

Según el Convenio (de 1990) de Aplicación del Acuerdo Schengen se entiende por “fronteras exteriores” las fronteras terrestres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos de las partes contratantes, siempre que no sean fronteras interiores (art. 1); estamos pues ante un concepto negativo, que no puede entenderse sin el concepto de fronteras interiores.

Por lo que se refiere a controles del cruce por las fronteras exteriores la situación es diferente a la existente respecto a las interiores. El Convenio de Aplicación de Schengen señala que la circulación transfronteriza en las fronteras exteriores estará sujeta al control de las autoridades competentes (art. 5).

Según el mismo Convenio, el cruce de las fronteras exteriores solamente puede hacerse por los pasos fronterizos habilitados para ello  y durante las horas de apertura establecidas (art. 3).  Como señala el Manual Común, adoptado por el Comité ejecutivo creado por el Convenio de aplicación del acuerdo de Schengen, los pasos habilitados para tal cruce se enumeran taxativamente[11]; por otra parte, para el cruce de estas fronteras se deberá poseer el o los documentos reconocidos como válidos.

Un requisito imprescindible para que funcione el sistema es el que los Estados establezcan en sus fronteras con Estados no miembros un control eficaz del paso de las mismas por extranjeros, o sea por nacionales de Estados no miembros de la UE.

Si descendemos a las normas "europeas" sobre el cruce de fronteras exteriores, comprobaremos que provienen de tres orígenes:

                -Un Reglamento (que analizamos a continuación)   que   establece la doble lista de Estados terceros a cuyos nacionales se deberá o no pedir visado en cualquier Estado de la Unión (salvo los de régimen de integración diferenciada).

          -Diferentes disposiciones adoptadas en el marco del Título VI del Tratado de Maastricht, que son poco relevantes en términos generales [12].

                -Finamente incluyen las normas incluidas del acervo de Schengen incorporadas al Derecho de la Unión y los desarrollos normativos del Título IV del TCE producidos desde 1999; a pesar de los esfuerzos de la Comisión, no fue posible adoptar ninguna disposición general sobre los indicados controles.

 

b-1) La exigencia de visado para el cruce de las fronteras exteriores

El Reglamento 539/2001[13], por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación.  Conviene que nos detengamos en este Reglamento  de visados:

-En su anejo I el Reglamento cita a 132 Estados y tres entidades o autoridades territoriales a cuyos nacionales se les exige visado; así esta lista  refleja desde Afganistán, hasta Zimbabwe, pasando por Madagascar, Nigeria, Sudán o Uganda.

-En el anejo II se hallan 42 Estados y dos regiones administrativas especiales (Hong Kong y Macao) a cuyos nacionales no se les exige el visado; en esta segunda lista se hallan los candidatos a la UE menos Turquía (integrada en la lista primera).  Esta segunda lista recoge además a los microestados europeos (Andorra, Mónaco, San Marino), a muchos Estados latinoamericanos, etc.

La exención de visado para los nacionales de estos 42 Estados se admite siempre que la duración total de la estancia no sea superior a los tres meses (art. 1, párrafo 2); además estamos ante una exención basada en la reciprocidad y, por ello, si uno de esos 43 Estados exige visado a los ciudadanos de la Unión Europea, puede pasar de la lista de exención a la primera lista.

Para completar el panorama habrá que recordar que los nacionales de Islandia, Noruega y Liechtenstein tienen garantizada la libre circulación de personas como si tales Estados fuesen miembros de la Unión Europea; esa garantía la ofrece el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

 La última revisión de este Reglamento se producía mediante el Reglamento (CE) 453/2003, del Consejo, publicada en DO de 13 de Marzo de 2003, p. 10, incluyendo a Ecuador en la lista de Estados cuyos nacionales precisan visado

Finalmente cabe hablar de las excepciones que pueden establecer los Estados miembros al citado Reglamento; el art.  4 permite esas excepciones en cinco casos:

-Titulares de pasaportes diplomáticos u otros pasaportes oficiales

-Titulares de salvoconductos expedidos por ciertas Organizaciones Internacionales Intergubernamentales a sus funcionarios;

-Tripulación civil de buques y aeronaves;

-Tripulación y acompañantes de vuelos de asistencia y salvamento y

-Tripulación civil de buques que operen en las vías fluviales internacionales.

Pues bien, esta exigencia de visado para el cruce de las fronteras exteriores se ha completado con el REGLAMENTO (CE) 2133/2004 del Consejo, de 13 de Diciembre de 2004, sobre la obligación, para las autoridades competentes de los Estados miembros, de proceder al sellado sistemático de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países en el momento de cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y por el se  modifican a tal efecto las disposiciones del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen y el Manual Común[14].  De esta manera se controla todavía en mayor medida el cruce de las fronteras exteriores de la Unión.

 

b-2) El denominado “modelo integrado de seguridad de fronteras” (acervo Schengen).

                En materia de visados debe diferenciarse entre visados Schengen[15], otorgables para una estancia máxima de tres meses en el espacio Schengen y otros visados cuya concesión corresponde aún a los Estados Miembros.

Según el artículo 62.2. a) del TCE el Consejo adoptará "medidas" sobre el cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros en las que se establezcan "las normas y procedimientos" que deben aplicar dichos Estados para la realización de controles sobre las personas en tales fronteras.

Más específicamente las medidas a adoptar por el Consejo establecerán "normas sobre visados aplicables a las estancias cuya duración no supere los tres meses".  Situémonos ahora en  el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen 

El citado Convenio autoriza la entrada para una estancia que no supere los tres meses, exigiendo el visado de esas personas,  que el Estado correspondiente conozca el objeto de su visita y que el extranjero acredite medios económicos suficientes para su estancia y para su retorno; además, como exige expresamente el art. 5 de este Convenio, el extranjero no puede suponer un peligro para el orden público, la seguridad nacional o las relaciones internacionales del Estado cuyas fronteras atraviesa.  Si el Estado territorial lo considera necesario para preservar su seguridad nacional o su orden público, el extranjero podrá ser expulsado (art. 23).

Este mismo Convenio contiene especiales obligaciones a cargo del transportista; según su art. 26, el transportista debe tomar todas las medidas necesarias “para cerciorarse de que el extranjero transportado por vía aérea o marítima tenga en su poder los documentos de viaje exigidos para entrar en el territorio de los Estados contratantes”; además esos Estados pueden sancionar a los transportistas que incumplan esa obligación.

En esta materia conviene no olvidar la existencia de la Directiva 2001/51/CE del Consejo, de 28 de Junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del art.26 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen[16].  Esta Directiva, que los Estados miembros deben haber introducido en su derecho interno a más tardar el 11 de Febrero de 2003, garantiza la obligación de los transportistas de devolver al lugar de procedencia a los extranjeros  a los que no se les permita la entrada en el territorio de los Estados miembros.

A partir de esas previsiones del acervo Schengen el Grupo de Evaluación de Schengen  ha desarrollado el denominado “modelo integrado de seguridad de fronteras”[17].  Este modelo “es un instrumento importante para proteger la seguridad interior y, en especial, para prevenir la inmigración ilegal” (p. 11); liga pues de modo indudable seguridad interior y ausencia de inmigración ilegal; en otras palabras, este “modelo” criminaliza la inmigración ilegal, lo cual no es admisible desde el punto de vista de los Derechos Humanos.

El “modelo” (elaborado durante la Presidencia española de la UE) diferencia cuatro niveles:

La actuación en terceros países, en países de origen y de tránsito

La cooperación fronteriza bilateral e internacional

Las medidas en las fronteras exteriores y

Otras actuaciones en el territorio de los Estados Schengen.

Merece la pena detenerse unos instantes en tal “modelo” (que no es precisamente un modelo a seguir):

Respecto a la actuación en terceros países, en países de origen y de tránsito se estructura en una vertiente funcionarial y cuasipolicial.  Funcionarial porque las tareas principales se encargan a los funcionarios destinados por los Estados miembros en sus oficinas consulares en  tales países y  al personal de las compañías de transporte; ambos grupos de personas “serán entrenados por especialistas para poder detectar las falsificaciones de documentos antes de que se emprenda el viaje de que se trate” (p. 12).  Los redactores del “modelo” mantienen un elevado grado de optimismo cuando escriben: “La aplicación sistemática de la normativa de la CE y de Schengen sobre visados debe permitir hacer frente,  con eficacia  y en la raíz, al fenómeno de la inmigración ilegal” (p. 12); como si las personas, que intentan entrar ilegalmente en el territorio de un Estado, se dirigiesen antes a la oficina consular más próxima de dicho Estado.

Por otro lado se pretende establecer una cooperación fronteriza bilateral e internacional; se piensa así en acuerdos con Estados vecinos, el intercambio de información con ellos, etc.

Respecto a las medidas en las fronteras exteriores, se pretende un control sistemático  de todas las personas que crucen tales fronteras “para salvaguardar la seguridad interna y  prevenir la inmigración ilegal” (p. 14); de nuevo estamos ante una criminalización indirecta (pero clara) de la inmigración ilegal, cuando los autores de los atentados del 11 de Septiembre de 2001 entraron legalmente en  territorio de los EEUU...

En el cuarto nivel se trata de la cooperación entre las policías de los Estados miembros de la UE, llegan en su caso a la “repatriación... de los nacionales de terceros países que hayan entrado en el territorio de Schengen sin autorización, si no tienen derecho a estancia y si no hay obstáculos basados en razones humanitarias o en disposiciones de derecho internacional imperativas (p.ej, la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos” (p. 15).

En conexión con esta cuestión, el desarrollo reciente   condujo por ejemplo a la adopción de una Decisión marco del Consejo (de 13 de Junio de 2002) relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros[18]; esta orden de detención europea juega en casos algunos de ellos relativos a la inmigración o que pueden afectar a la misma, como la trata de seres humanos, la ayuda a la entrada y residencia en situación ilegal, el racismo y la xenofobia (art. 2).

Entre las propuestas más recientes de la Comisión Europea podemos destacar la propuesta de Directiva del Consejo relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado, presentada el 7 de Octubre de 2002[19]

 

b-3) El Sistema de Información de Schengen (SIS)  y el Sistema de Información de Visados (VIS).

Veamos ahora el SIS y el VIS.

El Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen  crea el llamado SISTEMA DE INFORMACIÓN DE SCHENGEN (SIS) que recoge datos de personas que cruzan las fronteras de uno de los doce Estados parte en el mecanismo Schengen,  para  facilitar la cooperación policial y judicial.  Este Convenio dedica más de treinta artículos (desde el art. 92 hasta el 119, ambos incluidos).

El SIS tiene como objeto preservar el orden y la seguridad públicos con la ayuda de los datos obtenidos y transmitidos dentro del sistema.  Los datos incluyen el nombre y apellidos,  los rasgos físicos, el sexo, la nacionalidad, etc.  Esos datos pueden pertenecer a extranjeros.  Los datos son consultados por la policía, la policía de fronteras, los funcionarios de aduanas y las autoridades responsables de expedir los visados y los permisos de residencia.

El sistema consta de una parte estatal o nacional (los N-SIS) y otra común (C-SIS), instalada en Estrasburgo bajo la dirección de Francia.  Existe además la llamada AUTORIDAD DE COMÚN  CONTROL (ACC), establecida por el art. 115 del Convenio de Aplicación

El SIS incluye los datos  proporcionados por los Estados miembros necesarios a efectos de extradición (art. 95 del Convenio), no admisión (art. 96), búsqueda de personas desaparecidas o a proteger (art. 97), búsqueda de testigos y personas condenadas  o sospechosas (art.98), vigilancia discreta o control específico (art. 99) y búsqueda de objetos o pruebas en un procedimiento penal (art. 100).

Como el SIS I se concibió para 18 Estados (los 15 de la Unión Europea, Islandia, Noruega y otro lugar de reserva) y con una tecnología informática actualmente superada,  el Consejo adoptaba el 6 de Diciembre de 2001 su Reglamento (CE) nº 2424/2001 sobre el desarrollo del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II)[20]; de esta manera el sistema se prepara para la ampliación; el SIS II debe ser desarrollado por la Comisión Europea.

 Aun cuando el mismo Convenio de Aplicación de Schengen dice que el tratamiento automatizado de datos de carácter personal respetará los Derechos Humanos, no puede asegurarse con  certeza que siempre se  utilice así.

Por otra parte, la Decisión del Consejo 2004/512/CE, de 8 de Junio de 2004[21], creaba el SISTEMA DE INFORMACIÓN DE VISADOS (VIS), para intercambio de datos entre autoridades estatales y consulta electrónica de los mismos.  En él existe una INTERFAZ NACIONAL DE CADA ESTADO MIEMBRO y un SISTEMA CENTRAL DE INFORMACIÓN DE VISADOS.

 

b-4) La creación de la Agencia de Control de Fronteras.

En 2004 los Ministros de Interior de la UE  adoptaban el Reglamento (CE) 2007/2004 del Consejo, de 26 de Octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea[22]

 No debemos olvidar que  la  gestión y vigilancia de las fronteras exteriores  pertenece a los Estados miembros, pero la Agencia facilitará la aplicación del Derecho de la UE en esta materia.

 Tiene  como funciones   la coordinación operativa entre Estados miembros, la asistencia técnica a éstos, la formación de la policía nacional de fronteras y, entre otras, la de ofrecer apoyo técnico en la organización de operaciones conjuntas de retorno. 

En los casos de Gran Bretaña e Irlanda, que no participan directamente en la Agencia, se prevé una estrecha cooperación con ambos Estados

Habrá que recordar asimismo que al Agencia es un organismo de la Unión, dotado de personalidad jurídica, etc

 

 

4. LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN.  

Hablamos en plural porque realmente no existe en estos momentos una política común de inmigración, sino 25 políticas estatales mejor o peor coordinadas entre sí. 

El Consejo Europeo de Sevilla de 2002 hablaba (apartado 26) de “la necesidad de instrumentar una política común de la Unión Europea sobre asilo e inmigración, cuestiones diferenciadas pero estrechamente ligadas”.  Salvo este pronunciamiento unitario, no queda muy claro si será una la política en esta materia o serán dos.  Pero sí resulta perfectamente claro que hoy no existe esa o esas políticas comunes; no obstante, se está trabajando en esta materia  desde hace años

Partiendo de esa perspectiva abordaremos dos cuestiones: Los problemas surgidos en el establecimiento de una política común de inmigración y la necesidad de adoptar normas comunes sobre admisión y residencia de extranjeros.

 

a) Los problemas surgidos en el establecimiento de una política común de inmigración.

Hasta principios de la década de los noventa no establecieron los Estados europeos las bases para una armonización progresiva de sus políticas en este ámbito, a través de "concertaciones extracomunitarias".

 Del derecho derivado y de diversos documentos políticos  pueden extraerse algunas líneas de acción política que sin duda van a servir de punto de partida para la posible actividad normativa comunitaria posterior.   Veamos los aspectos más sobresalientes:

                  Las políticas estatales de admisión deben ser en todo caso restrictivas, más en   los trabajadores extranjeros por cuenta ajena que   por cuenta propia.

                2ª Si bien se admite que los Estados miembros sigan cumpliendo los acuerdos con terceros países para admitir a nacionales de éstos con fines laborales, dichos acuerdos deben  renegociarse lo antes posible 

                3ª Se parte del principio de reserva del puesto de trabajo a los trabajadores "ciudadanos comunitarios" o nacionales de Estados parte en el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

         En esta óptica,  el artículo 63.3. del TCE, introducido por el TCE, establece que el Consejo adoptará "medidas sobre política de inmigración" (habla pues ahora de una política de inmigración)  en dos ámbitos : i) Condiciones de entrada y de residencia, y normas de procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar. ii) La inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales.

Esta misma norma  añade que esas medidas  no impedirán a cualquier Estado miembro mantener o introducir en los ámbitos de que se trate disposiciones nacionales compatibles con el TCE y  con los acuerdos internacionales. 

De otra parte se reconoce la necesidad de "aproximar las legislaciones nacionales" sobre las condiciones de admisión y residencia de los nacionales de terceros países, basadas en una evaluación conjunta de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como en la situación de los países de origen.

Esta norma se fija asimismo en la gestión de los flujos migratorios. En este punto el énfasis se pone en la lucha contra todas las formas de inmigración ilegal y en el reforzamiento de los controles fronterizos. Además se hace "un llamamiento" para que se desarrolle la asistencia a los países de origen y tránsito con objeto de promover el retorno voluntario y ayudar a las autoridades de esos países a mejorar su capacidad para combatir eficazmente la trata de seres humanos y para cumplir las obligaciones de readmisión que les incumben respecto de la Unión y los Estados miembros.

                Más aún, se invita al Consejo a celebrar acuerdos de readmisión o insertar en otros acuerdos cláusulas en ese sentido.

       Por tanto, la  competencia en materia de inmigración es una competencia compartida  entre la UE y  los Estados miembros.

         

b) La necesidad de adoptar normas comunes sobre admisión y residencia de extranjeros.

La admisión por un Estado en su territorio de extranjeros que desean permanecer en él indefinidamente o por lo menos un plazo largo (fuera del caso del asilo territorial en sentido estricto) es un ámbito tradicionalmente considerado como reservado al ejercicio de estrictos criterios de soberanía unilateral. 

Dada la divergencia existente entre las políticas de los 25 Estados miembros, surge también la necesidad de adoptar normas comunes sobre  esta materia.  Normas, que deben respetar los Derechos Humanos de todas las personas, sean o no sean extranjeras.

 

Si algunas legislaciones estatales actuales exigen que la solicitud de admisión en el territorio de un Estado de la UE se realice en el Estado de origen del inmigrante, ello dificulta la inmigración regular (la inexistencia de infraestructuras para tramitar esa solicitud, la dificultad para conectar entre el trabajador y las pequeñas empresas y la imposibilidad de demostrar que el trabajo a realizar no se puede cubrir por un trabajador del  Estado en el que se vaya a realizar, son los principales escollos).

 Algo se va avanzando en esta materia:

  El 13 de Junio de 2002 el Consejo adoptaba el Reglamento  (CE) Nº 1030/2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países[23].  Ese modelo uniforme sirve para permisos de residencia establecidos para un período superior a los seis meses (art. 1, 2º). 

2º Además recordaremos la DIRECTIVA 2003/109/CE, del Consejo, de 25 de Noviembre de 2003, RELATIVA AL ESTATUTO DE LOS NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES RESIDENTES DE LARGA DURACIÓN[24]

 Esta Directiva armoniza las condiciones de concesión del permiso de residencia de los residentes de larga duración diferenciando:

-Permiso de residencia de larga duración, con validez estatal y carácter permanente (salvo retirada o pérdida del estatuto)

-Permiso de residencia de larga duración-CE, de cinco años de validez.

De todas las formas no queda claro cuál es este estatuto del segundo permiso de residencia, o sea del de larga duración-CE; posiblemente dicho estatuto se vaya clarificando en el futuro.

Finalmente ha de recordarse que los Estados miembros deben incorporar el contenido de esta Directiva a más tardar el 23 de Enero de 2006 (art. 26).

 Ha subrayado Javier DE LUCAS que  hay claros signos de retroceso en materia de inmigración[25].  Entre ellos están   la adopción en Abril de 2002 del Libro Verde titulado “Una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales”[26] y los acuerdos de diversos Consejos Europeos, entre ellos el  de Sevilla de Junio de 2002.

 

 

5.  EL RÉGIMEN DEL ASILO.  

Examinemos ahora la cuestión o régimen del asilo; para ello, partiendo del TCE, nos centraremos en tres aspectos: Las previsiones generales, el Estado responsable de examinar una solicitud de asilo y la  creación del sistema Eurodac de control dactilar de los demandantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.

a) Las previsiones generales.

Hablamos del asilo territorial, no del asilo diplomático que es en realidad una institución jurídica latinoamericana, ya examinada en otra Unidad.  El asilo implica  en todo caso  la acogida de extranjeros que un Estado hace en su territorio para protegerles de situaciones que ponen en peligro su propia supervivencia y/o el respeto a sus derechos humanos fundamentales. Dicha acogida puede realizarse  por la vía específica de la atribución al extranjero de la condición de "refugiado" según la Convención de Ginebra de 1951 o  por la vía genérica de la simple acogida humanitaria

En sentido estricto, pues, el asilo (territorial) es la acogida protectora que un Estado hace de extranjeros en su territorio de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967. Estos instrumentos vinculan a todos los Estados miembros de la Unión Europea y su aplicación en la Comunidad Europea junto con de la "otros tratados pertinentes" está prevista específicamente por el TA.

 En el actual Derecho de la UE hay que incluir  las previsiones del Convenio de Dublín de 1990 y las de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, incorporada como la Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.   

En los últimos años la UE ha establecido el marco general y ha dado el impulso político para que sean cumplidas las previsiones de del Convenio de Dublín.     

Algunas disposiciones adoptadas y muchas propuestas realizadas   respondieron en su primera época a ciertas líneas generales de la que podríamos denominar primera versión de un sistema común de asilo de la Unión Europea[27].   El Convenio de Dublín de 15 de junio de 1990 regula la "determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas". Este Convenio obliga a todos los Estados miembros de la UE y ciertas decisiones del Consejo han desarrollado disposiciones complementarias para dar mayor eficacia a sus disposiciones.

Su adopción privó de vigencia a algunas normas del Convenio de aplicación del Acuerdo de  Schengen de 1990; tales normas   no han sido por tanto  integradas en la UE puesto que no fueron consideradas como parte del acervo Schengen.

La actual  regulación  se funda en la primacía de la Convención de Ginebra de 1951 y de las normas internacionales pertinentes, universales o regionales, que protegen los derechos humanos. Entre tales normas sobresalen el principio de "no devolución", el de no discriminación en la titularidad y goce de los derechos humanos, el de protección de los "datos personales", el de equidad procesal, etc.

Junto a ellos, se recogen otros principios específicos del ámbito del asilo como son el de la asignación obligatoria a un concreto Estado de la responsabilidad del examen de una solicitud de asilo presentada ante un Estado de la Unión, el de determinación específica de las categorías de los excluidos de la protección del "asilo, el de la institucionalización de procedimientos para distribuir de modo equitativo, entre los Estados miembros, las cargas económicas y sociales de la "acogida protectora", el principio que otorga el beneficio de la duda al solicitante de asilo de buena fe y el principio de integración progresiva en la sociedad de acogida y de equiparación a la condición de los "nacionales" de los residentes extranjeros de larga duración.

                Por su parte la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, antes citada,   determina ya la práctica comunitaria, legislativa y jurisprudencial, e incluso la jurisprudencia estatal. Su artículo II-78 (titulado precisamente  Derecho de asilo)  establece: " Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea". Como se ha apuntado, la normativa comunitaria se inspira en un principio de protección adecuada al grado de  vulnerabilidad de las personas solicitantes o recipiendarias del asilo o de alguna forma de protección subsidiaria.   Así, los niños, las mujeres y otros colectivos vulnerables reciben una protección específica; a todos ellos se les agrupa a veces bajo la categoría de "personas necesitadas de protección especial".

La normativa comunitaria está destinada a la protección de extranjeros en sentido estricto, o sea de quienes no son ciudadanos de la UE. Expresamente, en diferentes instrumentos, se deja de modo reiterado fuera de ella a los "ciudadanos europeos", por más que el Protocolo nº 27 anejo al TCE (adoptado en  Ámsterdam) sobre "asilo a nacionales de los Estados miembros dentro de la Unión Europea" admita esa posibilidad dentro de límites ciertamente estrictos.

Esta normativa   debe  respetar los principios del Derecho de la UE, destacadamente los principios de proporcionalidad y subsidiariedad; el  de subsidiariedad presenta una relevancia especial e implica que, en las materias en las que sea competente la UE pero tal competencia no sea exclusiva (como sucede con inmigración y asilo, competencia compartida con los Estados miembros) la Unión solamente actuará en la medida en que los objetivos de los tratados no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados miembros y, por tanto (por la dimensión de la acción o  los efectos de la misma), tales objetivos puedan lograrse mejor a nivel de la Unión (art. 5 TCE). Por  muchas de las normas de la UE en   asilo y refugio   en principio contienen  sólo "normas mínimas".     

 El derecho actual podemos resumirlo en los siguientes apartados:

-El estatuto de los "solicitantes de asilo: En este terreno existe la  Directiva por la que se aprueban  las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros[28]

-El estatuto propio del "refugiado" en sentido estricto, persona que tiene derecho a recibir y recibe asilo de acuerdo con las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951.

-El estatuto de las personas que si bien no cumplen los requisitos del "refugiado" (o no son "elegidos" como tales), reciben una forma de "protección subsidiaria". La tendencia de la normativa comunitaria es la de asimilar el contenido de los dos últimos estatutos, aunque   se diferencien entre sí en cuanto a que el primero es en principio definitivo mientras que el segundo es temporal, por lo menos en su primer otorgamiento  

-Por último, el estatuto o condición jurídica de los extranjeros "protegidos temporalmente" [29]. Y como una clase de éstas "las víctimas de la ayuda a la inmigración ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes"[30]

                Podríamos decir así que el Derecho Comunitario parecería estar aceptando una noción amplia de refugiado aunque mantenga la primacía última de la Convención de Ginebra.  En cualquier caso, la posibilidad de otros estatutos "humanitarios" que otorguen por su cuenta los Estados queda lógicamente salvaguardada.

De otra parte el esfuerzo armonizador de la UE tiene un campo privilegiado en la regulación de los procedimientos estatales para otorgar un estatuto protector, denegarlo o revocarlo. La tendencia que se apunta es la de impulsar el establecimiento de normas unificadas sobre procedimientos para conceder o retirar el estatuto de "refugiado" (de la Convención de Ginebra); pero queda a los Estados miembros la libertad de extender su aplicación a la decisión de solicitudes de cualquier otro tipo de protección.  En los procedimientos unificados se diferencia uno "de admisibilidad de la solicitud"  y otros "sustantivos" para decidir sobre el fondo; a su vez se dividen en un "procedimiento ordinario" y un "procedimiento acelerado, de establecimiento facultativo, para tramitar las solicitudes de las que se sospeche que son "manifiestamente infundadas" (por ejemplo por provenir el solicitante de un "país de origen seguro").

     Además, la estrecha vinculación entre la regulación de la inmigración y la relativa al asilo y refugio produce ámbitos de interferencia normativa  muy característicos.  Ello sucede sobre todo  en el terreno de la protección de la unidad familiar, donde  se ha  adoptado la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de Septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar[31]; desde luego la Directiva sólo beneficia a quienes residan legalmente en territorio de un Estado miembro, el reagrupante tenga un permiso de residencia igual o superior a un año “y tenga una perspectiva fundada de obtener un derecho a la residencia permanente”, como señala el art. 3.

Conviene recordar asimismo que la  procedencia "exterior" de los inmigrantes y de los "solicitantes de asilo" exige formas de cooperación con los países de origen,   aspecto examinado al hablar del Derecho al Desarrollo y completado en la Unidad relativa a Inmigración y tratados internacionales celebrados por la UE.

 

 El desarrollo de la dimensión regional europea del asilo y refugio debe servir para que se concreten en la práctica importantes normas y estándares que interrelacionen la regulación de la inmigración con la más específica del asilo y refugio y ambas con las más general de la protección de los derechos humanos a las que están naturalmente atentas determinadas Organizaciones No Gubernamentales y el propio Parlamento Europeo como órgano de representación popular directa.  La colaboración entre ACNUR y la UE es pues vital en toda esta materia y está de hecho prevista por una declaración  adoptada en Ámsterdam[32].

Un sistema europeo de asilo, dotado de credibilidad, que dé soluciones duraderas a los desplazamientos internacionales de población hacia Europa, en particular los originados por "persecución" o por catástrofes o crisis humanitarias, guerras civiles etc.  evitaría movimientos secundarios de poblaciones, grupos y personas (con la inseguridad que ello conlleva), reforzaría la cohesión económica y social dentro de la Unión, enriquecería las culturas europeas con aportaciones externas y, en definitiva, contribuiría al reforzamiento de la Comunidad Internacional en búsqueda de un orden más justo.

Recientemente han ocurrido hechos de enorme importancia que han significado un retroceso en las tendencias humanitarias y progresistas que parecían inspirar la incipiente legislación europea en materia de asilo.  Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Washington y Nueva York han provocado la aparición de una serie de políticas, internas e internacionales, encabezadas por Estados Unidos de Norteamérica, dirigidas a luchar globalmente contra el terrorismo, que han significado la imposición de limitaciones serias a derechos humanos básicos (particularmente los de los "extranjeros sospechosos") y, ciertamente, tendencias restrictivas en la protección del derecho a solicitar asilo y al otorgamiento de acogida protectora en general y de refugio en particular. 

En Europa el cambio de gobiernos estatales hacia tendencias menos progresistas ha significado la adopción de leyes internas restrictivas en materia de inmigración y asilo. Un ejemplo importante (aunque no el único) es el constituido por la Ley danesa sobre la inmigración (L 152) adoptada por el Parlamento de Dinamarca el 31 de mayo de 2002. Dicha Ley prevé la supresión del estatuto de refugiado para toda una serie de solicitantes, limitándola a los protegidos por convenciones internacionales. Además, la Ley limita la reagrupación familiar cuando uno de los miembros de la familia no sea nacional de un país miembro de la Unión Europea : antes de la edad de 24 años el matrimonio con un extranjero, sin ser prohibido, va a estar sometido a medidas que dificultarán grandemente su realización y la vida en común de la pareja en territorio de Dinamarca[33].

Todo ello  conduce desgraciadamente a posiciones ideológicas, políticas y jurídicas cercanas a la xenofobia; en concreto, directa o indirectamente se fomenta una islamofobia que puede provocar los mayores problemas sociales y que no respeta los derechos humanos de las personas afectadas por esa conducta.

 

b) El Estado responsable de examinar una solicitud de asilo.

El Convenio de Dublín, en su art. 3 señalaba  ya que los Estados miembros de la UE se comprometen  a que sea examinada toda solicitud de asilo presentada por un extranjero a cualquiera de ellos, ya sea en la frontera ya en su territorio.  Pues bien, según el art. 3, en su párrafo 2º, la solicitud era examinada por un solo Estado miembro.  

El Convenio de Dublín ha sido sustituido por el Reglamento (CE) 343/2003, del Consejo,  por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país[34].  El principal criterio sobre el que gira el Reglamento es el  establecido en el Convenio de Dublín, o sea que el Estado responsable de examinar la solicitud de asilo es el que haya tenido mayor protagonismo  en la entrada o la residencia del solicitante   En esta propuesta la Comisión introduce otros criterios como la unidad familiar.

 

¿Por qué existe tanto interés en saber el Estado obligado a examinar la solicitud? Desde luego por las obligaciones que asume.  Estas obligaciones   pueden resumirse en las cinco siguientes:

1ª El Estado responsable de la solicitud de asilo debe hacerse cargo de la persona solicitante

2ª El mismo Estado debe examinar la solicitud del asilo, atendiendo a su derecho interno  ya las obligaciones internacionalmente asumidas por él.

3ª Ese Estado debe readmitir o acoger de nuevo al solicitante de asilo que –en el momento de la tramitación de su solicitud- se halle de forma irregular en territorio de otro Estado.

4ª Ese Estado debe acoger de nuevo a un solicitante de asilo, cuando éste haya retirado su solicitud de asilo y la haya formulado en otro Estado de la UE

5ª Finalmente debe acoger de nuevo al solicitante cuya solicitud se haya rechazado y que se halle de forma irregular en otro Estado miembro.

 

c) El sistema Eurodac o el control dactilar de los solicitantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.

Examinemos asimismo el llamado sistema Eurodac, establecido por el Reglamento (CE) Nº 2725/2000 DEL CONSEJO, de 11 de Diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín[35]

La finalidad del sistema Eurodac consiste en ayudar a determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo; en definitiva se pretende la aplicación del Convenio de Dublín..

En  el nivel de la UE, los datos dactiloscópicos y demás datos personales solamente pueden servir para esa finalidad; claro que en el nivel estatal, esos datos pueden ser utilizados para otras finalidades establecidas por el ordenamiento estatal correspondiente.  Esta limitación al uso de los datos  (fijada en el art. 1, apartado 3 del Reglamento) parece clara pero no demasiado operativa:

-Clara en cuanto diferencia el uso de esos datos en ambos niveles.

-No demasiado operativa por cuanto nada impide a un Estado que los datos obtenidos los transmita a otro Estado, aunque sea fuera del marco Eurodac.

El sistema Eurodac fundamentalmente consiste en una Unidad Central en la Comisión, que se encargará de  gestionar los datos obtenidos por los Estados.

Pero, ¿a quiénes se les tomarán los datos? El Reglamento 2725/2000 nos habla en primer lugar de los solicitantes de asilo; la conservación de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo se registran y se conservan durante 10 años; por supuesto se comparan con los datos que ya tenga la Unidad Central y los resultados de la comparación están a disposición de los Estados miembros de la UE.

Por otro lado, se toman datos de los extranjeros interceptados con ocasión del cruce irregular de una frontera exterior; ahora se mantienen los datos dos años (mientras el Reglamento no se modifique y amplíe el período).

Desde luego la toma de los datos (dice el Reglamento en sus arts. 4 y 8) debe respetar el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.  También resultan aplicables todas las normas de la UE en materia de protección de las personas físicas respecto al tratamiento de datos personales.

Finalmente no debe olvidarse el art. 18 del Reglamento, que recoge los derechos del sujeto de los datos.  Esa persona tiene –entre otros- el derecho de información sobre sus datos, el de rectificación de los datos inexactos y  el de borrado de los datos ilegalmente registrados

6) A  MODO DE CONCLUSIÓN.   

Nos hemos situado ante la inmigración desde la perspectiva de una Unión Europea que desea respetar los Derechos Humanos de todas las personas, sean inmigrantes o no lo sean.  No obstante, no podemos concluir sin señalar algunos problemas muy graves en esta dirección:

-la política restrictiva de la inmigración, seguida por la UE, no supone precisamente un respeto hacia los DH y potencia la inmigración ilegal;

-la seguridad jurídica de los extranjeros se abandona en estos momentos buscando la simple seguridad policial; y

 -no se pone el acento en algo tan fundamental como la no discriminación.

 

 

BIBLIOGRAFÍA Y ALGUNAS DIRECCIONES ÚTILES DE INTERNET.

Bibliografía:

-ARIAS FERNÁNEZ, G., y RAMÍREZ SÁNCHEZ, B., (coords.), Actas del Seminario sobre asilo, inmigración y  cruce de fronteras, Ministerio del Interior, Madrid 2001.

-COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, Inmigración, asilo e integración social, Bruselas 2002.

-CONSEJO DE LA UE-SECRETARIA GENERAL, UE. Catálogo Schengen, Bruselas 2002.

-DEL VALLE GÁLVEZ, A., Las fronteras de la Unión-el modelo europeo de fronteras, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2002.

 -HERNÁNDEZ VILLALÓN, Y., Situación actual del Derecho de Asilo en la UE, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid 2003, pp. 11 y ss.

-MARTÍN PÉREZ DE NACLARES, J.,  La inmigración y el asilo en la Unión Europea, Colex, Madrid 2002.

-PAJARES, Miguel, Las políticas comunitarias en inmigración y asilo, Migraciones (10), 2001, p. 7 y ss.

Algunas direcciones útiles de Internet:

Comité Económico y Social Europeo, http://www.esc.eu.int

Consejo Europeo (Conclusiones de la Presidencia): http://europa.eu.int/council/off/conclu/index.htm.

Normas de la UE: http://europa.eu.int/eur-lex/

Parlamento Europeo: http://europarl.eu.int

Unión Europea:   http://europa.eu.int

 

 

CUESTIONES A DEBATE.

1ª Inmigración y seguridad pública.

 

2ª Islamofobia en la UE tras el 11 de Septiembre

 

3ª ¿Respeta la UE los derechos humanos de todas las personas que se hallan en territorio de sus Estados miembros o solamente los derechos de los que se hallan  regularmente?

 

TEST DE AUTOEVALUACIÓN:

Subraya las respuestas acertadas.  Si se te piden datos concretos, respóndelos en el espacio máximo de una línea

1ª)  Hablamos del territorio de la Unión Europea:

a.        Esa locución es exacta

b.        Esa locución es inexacta, pues la Unión no tiene territorio

 

2ª)  La inmigración  y el asilo son:

a.        Competencias exclusivas de los Estados miembros de la UE

b.        Competencias exclusivas de la UE

c.        Competencias compartidas entre Estados miembros y UE.

 

3ª) La UE permite la libre circulación de todas las personas que se hallen en ella:

a.        Exacto; lo dicen los tratados

b.        Inexacto; sólo de los ciudadanos de la UE.

 

4ª)  El Tratado de Roma, de 1957, creaba la Comunidad Económica Europea hoy llamada:

a.        Comunidad

b.        Unión Europea

c.        Comunidad Europea

d.        Recibe otra denominación.

 

 5ª) Se habla en esta Unidad del “acervo Schengen” y así se designa:

a.        El conjunto de normas adoptadas en inmigración y asilo

b.        El conjunto de normas que regulaban la inmigración antes de Maastricht

c.        El conjunto de normas que  han pasado a la CE y que se inician en un acuerdo celebrado en esa ciudad luxemburguesa.

 

6ª)  El acervo Schengen permite que tres Estados miembros de la UE trabajen en esta materia “a la carta”.  Cita esos tres Estados.

 

7ª) Se citan las Conclusiones de una reunión del Consejo Europeo celebrada en

a.        Madrid

b.        Sevilla

c.        Zaragoza

d.        Barcelona

 

8ª) La Carta de los Derechos Fundamentales  habla de “trato justo”:

a.        A todos los extranjeros

b.        Sólo a los ciudadanos de la UE

c.        Sólo a los extranjeros que residan legalmente en territorio de un Estado miembro.

 

9ª) ¿Es una frontera interior, en el sentido de la Unidad, la frontera entre España y Andorra?

a.       

b.        No

 

10ª) Para cruzar una frontera interior, los ciudadanos de la UE necesitan:

a.        Pasaporte

b.        Visado

c.        No necesitan ni pasaporte ni visado.

 

11ª) Para cruzar las fronteras exteriores de la UE todas las personas necesitan visado:

a.        Exacto

b.        Inexacto

c.        Sólo los extranjeros necesitan visado

 

12ª) Para entrar en España, los colombianos   necesitan visado:

a.        Exacto, así lo dice el Derecho de la UE

b.        Inexacto, sólo un documento acreditativo de su personalidad

c.        Exacto, así lo dice la Ley de Extranjería

 

 

13ª) El Sistema de Información de Schengen es

a.        Una agencia de información

b.        Un sistema informatizado de datos de personas que cruzan las fronteras de los Estados que participan en el espacio Schengen

c.        Un sistema informatizado de estudios sobre inmigración y asilo.

 

 14ª) Actualmente ya existe en la UE una política común de inmigración:

a.        No, pero se está estructurando

b.        No existe ni se considera necesaria.

c.        Sí existe.

 

15ª) La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE se refiere al asilo  en  el art.:

Cita su número.

 

 

 

 



[1]. Sucesivamente : Nº 3 :"Protocolo sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 14 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al Reino Unido y a Irlanda".  Nº 4 : "Protocolo sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda". Nº 5 : "Protocolo sobre la posición de Dinamarca".

[2] Textos ambos en  DOCE L  328,  5-12-2002, p. 1 y p. 17.  La Decisión marco es la numerada 2002/946/JAI; la Directiva es la numerada  2002/90/CE.

[3] COM (2002) 175, de 16 de Abril de 2002.  El contenido de este Libro Verde es analizado en la Unidad relativa a las expulsiones colectivas de extranjeros.

[4] Texto en DOCE L 149, 2-6-2001, p. 34

[5] DOCE L 176, 10-7-1999, p. 1

[6] DOCE L 161, 19-6-2002, p. 1

[7] Una exhaustiva información sobre el Tratado Constitucional puede consultarse en la página web del MAE, www.constitucioneuropea.es y en la web europea http://europa.eu.int/constitution/futurum/index_es.htm.

[8] El mismo Tratado, entre otros, en su artículo I-1, se refiere a él como “La presente Constitución…”

[9] PARTE II: Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión.

[10] Las fronteras de la Unión-el modelo europeo  de fronteras, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 12, Mayo-Agosto 2002, p. 313.

[11] Ver el Manual Común en DOCE L 313, 16-12-2002, p. 97; los pasos habilitados se enumeran en las pp. 118 y ss.

[12]. En particular la Acción Común 96/197/JAI del Consejo de 4-3-1996 sobre el régimen del tránsito aeroportuario (DO L 63 de 13-3-1996) que establece la lista de países a cuyos nacionales se les exigiría “visado de tránsito aeroportuario”.

[13] El Reglamento vigente es de 15 de Marzo de 2001, DOCE L 81, 21-3-2001, p. 1; su revisión ha sido anunciada en varias ocasiones, para incluir nuevos países cuyos nacionales precisarán visado en el futuro; en Sevilla se decidió que tal revisión se realice antes de final de 2002, como antes señalábamos.  Este Reglamento (sin revisar el número de Estados a cuyos nacionales se les  exige visado) fue modificado por el Reglamento (CE) Nº 2414/2001, del Consejo (DOCE L 327, 12-12-2001, p. 1).

[14] DOCE L 369, 16.12.2004, p. 5.

[15] Consultar el Manual Común, antes citado, pp. 100 y ss.

[16] Texto en DOCE L 187, 10-7-2001, p. 45.

[17] CONSEJO DE LA UE-SECRETARIA GENERAL, UE. Catálogo Schengen (Control de las fronteras exteriores, Expulsión y readmisión: Recomendaciones y prácticas más idóneas), Febrero de 2002, pp.  11 y ss.

[18] Decisión 2002/584/JAI, texto en DOCE L 190. 18-7-2002, p. 1.

[19] COM (2002) 548 final

[20] DOCE L 328, 13-12-2001, p. 4.

[21] DOCE L 213, 15-6-2004, p. 5

[22] DOCE L 349, 25.11.2004, p. 1

[23] DOC L 157, 15-6-2002, p. 1

[24] DOCE L 16, 23.1.2004, p. 44.

[25] Sobre las políticas de inmigración en   la UE un año después del 11 de Septiembre, Tiempo de Paz, nº 66, Otoño 2002, pp. 69 y ss.

[26] Analizado en la Unidad correspondiente a las  EXPULSIONES COLECTIVAS.

[27]. La Resolución del Consejo de 20 de junio de 1995 relativa a las garantías mínimas aplicables al procedimiento de asilo. La Posición Común de 4 de marzo de 1996 relativa a la aplicación armonizada de la definición de "refugiado".

[28]  Es la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de Enero de 2003, DO L 31, 6-2-2003, pp. 18 y ss.  La Directiva da de plazo hasta el 6 de Febrero de 2005 para su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales (art. 26)

[29]. Directiva 2001/55/CE del Consejo relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida. DOCE L 212/12 de 7-8-2001.

[30]. Propuesta de Directiva de l Consejo relativa a la expedición de un permiso de residencia de corta duración a las víctimas ..." de 11-02-2002. COM (2002) 71 final

[31]. DO L 251, 3-10-2003, p. 12.

[32]. Ver la Declaración nº 17 adoptada por la Conferencia e incluida en el Acta Final.

[33]. Cf.. Le Monde  de 2 de julio de 2002, p.2.

[34]  DO L 50, 25-2-2003, p. 1, denominado “Dublín II”.  Esta norma ha sido completada por el Reglamento (CE) 1560/2003, de la Comisión (DO L 222, 5-9-2003, p. 3), por el que se establecen las disposiciones de aplicación del citado Reglamento del  Consejo

[35] DOCE L 316, 15-12-2001, p. 1.  Este Reglamento fue desarrollado por el Reglamento Nº 407/2002, del Consejo, de 28 de Febrero (DOCE L 62, 5-3-2002, p. 1).

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